9月7日，國務院常務會議原則通過了《中華人民共和國審計法修訂案(草案)》(以下簡稱《草案》)。會議決定，《草案》經(jīng)進一步修改后，由國務院提請全國人大常委會審議。
同一天，亞洲審計組織第35次理事會在昆明舉行。在會上，國家審計署審計長李金華表示，地方審計機關(guān)應由當?shù)卣芾恚钱數(shù)卣匾谋O(jiān)督手段。國家審計署與地方審計機關(guān)分別由國務院和各地方政府直接領(lǐng)導，審計署僅對地方審計機關(guān)實行業(yè)務指導。
“總體上說，這次修訂工作的關(guān)鍵詞是‘完善’，而不是將現(xiàn)行體制改變。”參與《草案》制訂的一位專家介紹。
獨立性追問
9月9日，審計署審計科研所副所長崔振龍告訴記者，此次修訂工作，并不會對《審計法》規(guī)定的現(xiàn)行審計體制進行“傷筋動骨”式的大變身，而只在局部進行“微調(diào)”。
之前備受關(guān)注的審計署垂直管理、人大控制等問題都不會涉及，重點落在審計結(jié)果公開、績效審計、經(jīng)濟責任審計等方面。
所謂現(xiàn)行體制，即現(xiàn)行《憲法》規(guī)定的三個要點：一是審計機關(guān)隸屬于行政系統(tǒng)，二是審計機關(guān)分級設立，三是地方審計機關(guān)受雙重領(lǐng)導：既對當?shù)卣撠�，又對上級審計機關(guān)負責。
1983年9月，中國審計機關(guān)正式成立。1994年8月31日，八屆全國人大常委會九次會議通過了現(xiàn)行《審計法》，自1995年1月1日起施行。該法主要內(nèi)容是針對國家審計機關(guān)的產(chǎn)生、職權(quán)、運行、法律責任等，對國家審計機關(guān)的審計行為進行規(guī)范。
由于具體在人、財、物上都要依賴同級政府，審計機關(guān)很難完全獨立開展審計工作。近年來，伴隨著“審計風暴”的刮起，人們在充分意識到審計工作價值的同時，亦逐漸意識到現(xiàn)行審計體制給審計工作帶來的障礙。
因此，2004年，《審計法》修訂工作啟動以來，變革現(xiàn)行體制增強審計獨立性的呼聲就一直很高。一類聲音主張將審計體制由“行政型”
改為“立法型”，另一類聲音則希望能夠變分級管理為垂直管理�！皟烧叨际遣豢尚械�。《審計法》的修改只能是在現(xiàn)有體制下，進行一定程度的加強�！币晃粎⑴c《審計法》修訂工作的審計署官員介紹，一是因為現(xiàn)行審計體制由《憲法》規(guī)定，《審計法》的修改不能與《憲法》相抵，二是目前的這套體制比較適合我國的國情。
據(jù)了解，獲原則通過的《草案》，只通過了諸如“地方各級審計機關(guān)正職、副職負責人的任命或者免職，在提請決定前，必須經(jīng)上一級審計機關(guān)同意”、實行“審計職業(yè)資格制度”等規(guī)定，以此進一步加強審計機關(guān)的獨立性。至于呼聲甚高的“垂直管理”則未涉及。
“體制上實現(xiàn)審計工作的根本獨立，關(guān)鍵不在于垂直管理，那只會損害地方政府權(quán)力的完整性。”
審計署審計科研所副所長崔振龍解釋，如果只是擔心審計不能獨立開展工作，就將審計權(quán)力上收，那只會進一步模糊地方與中央的事權(quán)邊界。
“審計本質(zhì)上是為當?shù)刎斦A算管理服務的。不要總懷疑地方政府支持審計工作的動力�！贝拚颀堈f。
“從法理來說，也是這樣的�！眳⑴c《草案》制訂工作的一位專家解釋，對于地方財政資金來說，所有權(quán)屬于地方政府。這些錢如何使用本質(zhì)上應該由當?shù)卣畞頉Q定和監(jiān)督。如果垂直了，中央政府可能缺乏監(jiān)督的法理基礎(chǔ)。
9月7日，李金華在亞洲審計組織第35次理事會上表示，地方審計機關(guān)應由當?shù)卣芾恚钱數(shù)卣匾谋O(jiān)督手段。
此前，李金華還在公開場合表示，“目前，省長、市長對審計工作都非常重視，現(xiàn)行體制有利于工作的開展。”
經(jīng)濟責任審計和效益審計
一個事實是，作為一種監(jiān)督手段，審計正在扮演越來越多的角色，而各種類型的審計也就應運而生�！胺傻臏笮允沟梅尚抻啽仨毧紤]實踐當中一些行之有效的做法�！鼻迦A大學會計研究所郝振平教授說。
“這次修改相當多的內(nèi)容在于將實踐中行之有效的規(guī)定上升到法律的層面。比如，將經(jīng)濟責任審計寫入《審計法》�！�9月9日，上述審計署官員告訴記者。
所謂經(jīng)濟責任審計，是指通過核查賬務，對黨政領(lǐng)導干部任期內(nèi)執(zhí)行財經(jīng)紀律等情況進行監(jiān)督檢查，并在一定程度上判斷領(lǐng)導干部是否正確履行其經(jīng)濟職責、是否遵守廉潔從政的各項規(guī)定的審計制度。
早在1999年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《縣級以下黨政領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任審計暫行規(guī)定》和《國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領(lǐng)導人任期經(jīng)濟責任審計暫行規(guī)定》。經(jīng)濟責任審計隨之開展。
統(tǒng)計材料表明，從2000年至2004年上半年，全國共審計黨政領(lǐng)導干部和國有及國有控股企業(yè)領(lǐng)導人員17.4萬人。通過經(jīng)濟責任審計共查出違紀違規(guī)金額3912億元、損失浪費金額252億元、管理不規(guī)范金額3398億元。
去年年底，審計署審計長李金華公開表示，從2005年1月1日起，對黨政領(lǐng)導干部的經(jīng)濟責任審計范圍，將從之前的縣級以下擴大到地廳級。
“經(jīng)濟責任審計為經(jīng)濟的健康運行做出了重要貢獻，但效力層次太低，隨著經(jīng)濟責任審計在更大范圍內(nèi)的開展，有必要將其上升到法律的層面。”上述審計署人士表示。
與此相關(guān)的還有“效益審計”。在現(xiàn)行《審計法》當中，審計更多的強調(diào)其“真實、合法”目標，效益雖為審計要實現(xiàn)的另一個目標，但一直以來被重視和強調(diào)得不夠。
隨著審計工作的不斷深入，效益審計日益得到重視。
可佐證的細節(jié)是，審計署在《2003-2007五年發(fā)展規(guī)劃》當中提出，將通過努力逐步實現(xiàn)“財政財務收支的真實合法審計與效益審計并重”的目標。
在《草案》當中，效益審計被作為一個新的概念提到相當重要的位置：在《草案》總則中特別增加了“提高財政資金使用效益”的規(guī)定，以期達到通過財政審計促進規(guī)范預算管理、提高財政資金使用效益、建立社會主義公共財政制度的目標。
“審計服務是保證性服務，通過將上述行之有效的做法在《審計法》當中體現(xiàn)出來，無疑將有助于審計工作的進一步開展。”崔振龍表示。
財政部的反對
記者采訪發(fā)現(xiàn)，圍繞《審計法》的修訂，有關(guān)如何認識審計權(quán)的本質(zhì)，正在某種程度上決定新《審計法》的未來面貌。
早在去年5月初，審計署便將《草案》提交到了國務院法制辦，并于同年5月20日與國務院法制辦聯(lián)合下發(fā)通知，就《草案》征求相關(guān)各部門的意見.依據(jù)今年2月十屆全國人大常委會作出的2005年立法審議安排，本月召開的人大常委會第17次會議上將審議包括《審計法》(修訂稿)、行政強制法、個人所得稅法(修訂稿)在內(nèi)的三項法律。但在8月23日召開的全國人大常委會第17次會議上，并未見《審計法》(修訂稿)的身影。這也是繼去年未能按計劃提交十屆全國人大常委會第12次會議審議之后，《審計法》修訂工作的二度延期。
根據(jù)法律程序，從審計署向國務院法制辦提交《草案》，再獲國務院原則通過，前后歷時近一年半。此前《中國經(jīng)濟時報》等媒體報道稱，《審計法》修訂案兩度延期主要源自部委及地方政府的利益角力。
“這很正常，立法協(xié)調(diào)一般都需要很長的時間，法律的出臺是一個很謹慎的過程�！�9月12日，國務院法制辦一位人士表示。
審計署一位參與《草案》制訂過程的官員對此亦持相同看法。但該官員同時介紹，在《草案》立法協(xié)調(diào)過程當中的確存在一些分歧�！暗@些純粹是觀念上的分岐，主要涉及對審計權(quán)本質(zhì)的認識，而不是利益上的分歧�！�
據(jù)了解，在去年審計署與國務院法制辦聯(lián)合發(fā)布的征求意見稿當中，關(guān)于社會審計的第30條規(guī)定得到了保留。這條規(guī)定，審計機關(guān)“對依法獨立進行社會審計的機構(gòu)的指導、監(jiān)督、管理，依照有關(guān)法律和國務院的規(guī)定執(zhí)行�！�
一般而言，按照審計主體的不同，審計可分為國家審計、內(nèi)部審計和社會審計。
國家審計指由國家審計機關(guān)實施的審計；內(nèi)部審計指由部門和單位內(nèi)部設置的審計機構(gòu)和專職審計人員，對本部門、本單位及下屬單位進行的審計；社會審計即國外統(tǒng)稱的獨立注冊會計師審計。
財政部對前述第30條的立場是，應予刪除。理由是由國家審計機關(guān)依法對社會審計進行指導、監(jiān)督、管理只是特定歷史條件下的產(chǎn)物。伴隨著《會計法》和《注冊會計師法》的實施，會計師行業(yè)的管理權(quán)正集中在財政部手里。
就在不久前，財政部發(fā)布了第11號“會計信息質(zhì)量檢查公告”，對8家會計師事務所和23名注冊會計師做出處理處罰決定。事由是上述會計師事務所和注冊會計師出具的審計報告不合格。
財政部方面認為，在當前條件下，有關(guān)該行業(yè)的監(jiān)管應該由一個機關(guān)統(tǒng)一行使，多頭管理并無必要。
對此，參與《草案》制訂的上述審計署官員表示，“管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)還是應該分開，我們并不是主張管理這個行業(yè)，但是監(jiān)督的權(quán)力還是應該由審計署行使，這符合審計權(quán)的本質(zhì)�！�
審計權(quán)僅限監(jiān)督權(quán)？
與此相關(guān)的還有內(nèi)部審計的規(guī)定。據(jù)了解，《草案》除了繼續(xù)保留業(yè)務指導和監(jiān)督的權(quán)力之外，增加了“實行部門和行業(yè)管理”之規(guī)定。
“內(nèi)部審計本質(zhì)上是一個單位‘內(nèi)部控制’的范疇。審計機關(guān)是否有必要對內(nèi)部審計也進行監(jiān)督值得考慮�！贝拚颀埥ㄗh，可將內(nèi)部審計的監(jiān)督管理權(quán)交由“中國內(nèi)部審計協(xié)會”。
中國內(nèi)部審計協(xié)會前身為中國內(nèi)部審計學會，成立于1987年。次年經(jīng)審計署批準更名為該署下屬的協(xié)會，使其成為對企業(yè)、事業(yè)行政機關(guān)和其他事業(yè)組織的內(nèi)審機構(gòu)進行行業(yè)自律管理的全國性社會團體組織。
公開的資料顯示：我國內(nèi)部審計每年完成審計項目50萬個左右，年查處違紀違規(guī)、損失浪費、提高效益所創(chuàng)造的價值近1000億元人民幣。
除了上述監(jiān)督權(quán)的劃分之外，審計權(quán)是否擁有部分處罰權(quán)也成為《審計法》修訂過程的爭論焦點之一。
事實上，由于某些被審計機關(guān)屢犯不改狀況的存在，一種聲音希望審計機關(guān)可以擁有一定的行政處罰權(quán)，這樣可以更有效地促進被審計單位整改�！啊秾徲嫹ā吩黾犹幜P權(quán)是很困難的。”
前述審計署官員解釋，一是審計權(quán)是監(jiān)督權(quán)，而非管理權(quán)。從國外來看，大多數(shù)審計機關(guān)也只是擁有審計權(quán)，沒有處罰權(quán)。二是審計署行使處罰權(quán)無疑相當于增加了相應的業(yè)務，也要承擔相應的責任。僅僅承擔審計的職責已經(jīng)讓審計機關(guān)不勝勞累，再肩負整改的責任，其是否有這樣的能力。
公開的統(tǒng)計材料表明：我國審計對象約有100萬個，而審計人員僅有8萬人，審計任務重與審計力量不足的矛盾十分突出。
可佐證的一個例子是作為國家審計署的一個派出局，發(fā)展計劃審計局只負責審計發(fā)改委，然而以其5個左右的人力，一年僅能審計發(fā)改委每年所用資金的4%.
審計結(jié)果公告制
“實際上，只要充分將審計結(jié)果公開，健全審計結(jié)果公告制度，不用享有處罰權(quán)也可以達到監(jiān)督的作用。陽光是最好的防腐劑，也是最好的清潔劑�！贝拚颀垖τ浾弑硎�。
據(jù)介紹，這正是審計署目前著力推行的工作之一。
“我希望，在未來三年內(nèi)做到：需要審的都去審，只要審計過的，都公開�！蹦瓿酰罱鹑A在南京大學一次演講中表示。
按審計署的工作計劃，該署將力爭在2007年全面推行審計結(jié)果公告制度。即到2007年，除涉及國家機密、商業(yè)秘密及其他不宜對外披露的內(nèi)容外，力爭做到把所有審計和專項審計調(diào)查項目的結(jié)果，全部對社會公告。在此制度全面實施之前，審計署要做的就是在《審計法》修訂工作中，進一步將審查結(jié)果公告制度具體化。
今年年初，審計署副審計長令狐安在廈門召開的全國審計年會上曾表示，修訂后的《審計法》有望年內(nèi)出臺。
全國人大常委會將在今年10月和12月分別召開第18次會議與第19次會議，這被視為《審計法》年內(nèi)順利完成修訂的最后兩個契機。
(來源：新京報；謝曉冬)
