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考慮到中國(guó)的現(xiàn)實(shí)，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》在授予政府應(yīng)急權(quán)力的時(shí)候，應(yīng)對(duì)其被濫用的可能性予以全面考慮，并采取防范措施
十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議日前已經(jīng)開始審議《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》草案。該法賦予了政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)采取某些應(yīng)急性強(qiáng)制措施的權(quán)力，同時(shí)也規(guī)定了政府在行使這些權(quán)力時(shí)必須遵守法律，并盡可能地保障公民的自由、財(cái)產(chǎn)與權(quán)利。這種立法意圖是大體平衡的，不過，其中若干條文仍值得推敲。
立法機(jī)構(gòu)起初是準(zhǔn)備制定緊急狀態(tài)法，不過，考慮到絕大多數(shù)突發(fā)公共事件都可以控制在普通行政應(yīng)急管理的范圍之內(nèi)，一般不至于危害憲法制度，所以，調(diào)整了立法規(guī)劃，改為制訂《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。這一調(diào)整本身就表明了，該法所調(diào)整的突發(fā)事件是局部的、不至于到極端狀態(tài)。那么，相應(yīng)地，政府可以采取的措施的強(qiáng)制范圍和程度，也應(yīng)當(dāng)是局部性的、不至于到極端狀態(tài)。
這一點(diǎn)已經(jīng)被清楚地表述在草案中。草案規(guī)定了政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的兩大原則：即政府采取的應(yīng)對(duì)措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)，這就是憲政理論中的“比例原則”；有多種措施可供選擇的，政府應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大限度地保護(hù)公民、法人或者其他組織權(quán)益的措施，這是“政府強(qiáng)制最小化原則”，也是法治國(guó)家規(guī)范和約束政府強(qiáng)制性權(quán)力基本原則，不管正常狀態(tài)還是發(fā)生局部性突發(fā)事件或全面緊急狀態(tài)時(shí)，政府均應(yīng)遵守。
大多數(shù)政府官員對(duì)這兩項(xiàng)原則還是比較陌生的。在中國(guó)，各級(jí)政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的時(shí)候，擁有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，出臺(tái)強(qiáng)制措施的程序不夠透明，強(qiáng)制的范圍與程度也缺乏嚴(yán)格的限制。從表面上看起來(lái)，如此應(yīng)對(duì)突發(fā)事件似乎頗有效率，很多官員、學(xué)者也以這種突發(fā)事件應(yīng)對(duì)體系而自豪。
但是，如此應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的效率收益，未必能夠抵償政府隨意使用強(qiáng)制性權(quán)力損害法律秩序而產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)。歷史事實(shí)已經(jīng)證明，法治秩序本身對(duì)于政府、對(duì)于社會(huì)具有最高的價(jià)值。哪怕是政府的權(quán)力，也需要靠這種法治秩序保證其權(quán)威性，從而保持長(zhǎng)遠(yuǎn)的穩(wěn)定性。因此，一個(gè)明智的政府，不會(huì)為了其他次要的價(jià)值，比如因?yàn)楸l(fā)了局部的禽流感，而采取超出限度的強(qiáng)制性措施，從而犧牲了法治這個(gè)最大、對(duì)社會(huì)也最重要的價(jià)值。
因此，即使在發(fā)生突發(fā)性事件后、在緊急狀態(tài)下，政府的權(quán)力也仍然必須接受法治的約束。尤其是考慮到一些地方政府習(xí)慣于在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)隨意地實(shí)施強(qiáng)制措施這一中國(guó)現(xiàn)實(shí)，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》不應(yīng)當(dāng)只是簡(jiǎn)單地?cái)U(kuò)大政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的權(quán)力，同時(shí)，它也應(yīng)當(dāng)對(duì)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的權(quán)力給予某種規(guī)范和限制。現(xiàn)實(shí)中，各級(jí)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的權(quán)力不是不足，相反其反應(yīng)經(jīng)常是過度的。建設(shè)法治政府，這樣的權(quán)力同樣需要予以限制。
目前的草案在“法律責(zé)任”一章中，為地方政府設(shè)置了七條“高壓線”，比如，地方政府官員未按規(guī)定報(bào)送、通報(bào)、公布有關(guān)突發(fā)事件信息的，違法征收、征用公民、法人或者其他組織的財(cái)產(chǎn)的、或不給予補(bǔ)償?shù)模瑢⒃獾叫姓幏帧?/p>
這些限制性措施是必要的，但還不足以防范某些政府官員在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中濫用權(quán)力�？赡苄枰紤]更具有可操作性的限制性措施。比如，對(duì)于地方政府采取的應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件的措施本身，公民是否可在事后通過某種途徑，提請(qǐng)相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)之進(jìn)行審查，審查其是否合理、必要，是否符合比例原則和強(qiáng)制最小化原則。而那些被征用財(cái)產(chǎn)的人，是否可以對(duì)征用的合理性、必要性提出訴訟。個(gè)別執(zhí)法人員濫用強(qiáng)制性權(quán)力，是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任？在法治國(guó)家，任何人在任何時(shí)刻的任何行為都不能免于法律的追究。
草案中現(xiàn)有的一個(gè)規(guī)定也已經(jīng)引起了人們的議論，草案規(guī)定，突發(fā)事件的相關(guān)信息由該地人民政府統(tǒng)一發(fā)布，新聞媒體的相關(guān)報(bào)道也歸其統(tǒng)一管理；新聞媒體違反規(guī)定擅自發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件處置工作的情況和事態(tài)發(fā)展的信息或者報(bào)道虛假情況，將被處以5萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下罰款。這一規(guī)定在現(xiàn)實(shí)中很容易被地方政府用來(lái)封鎖相關(guān)信息。事實(shí)上，當(dāng)年的非典、最近的河流污染等突發(fā)性事件，地方政府都本能地封鎖信息，從而導(dǎo)致公共秩序受到損害。反而是新聞媒體的及時(shí)報(bào)道，讓外界、包括中央政府了解到災(zāi)情。因此，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》應(yīng)當(dāng)保障新聞媒體的采訪與報(bào)道權(quán)利，以維護(hù)民眾的知情權(quán)，至于虛假新聞，自有其他法規(guī)調(diào)整，不需要在此專門規(guī)定。
總之，考慮到中國(guó)的現(xiàn)實(shí)，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》在授予政府應(yīng)急權(quán)力的時(shí)候，應(yīng)對(duì)其被濫用的可能性予以全面考慮，并采取防范措施。在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的時(shí)候，行政效率不是惟一重要的價(jià)值，只有法治下的行政效率才是最可取的。
(來(lái)源：《中國(guó)新聞周刊》）
