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圍繞養(yǎng)路費(fèi)的民間爭(zhēng)論與官方回應(yīng)，折射出民眾參與立法的另一條途徑
11月23日，各門戶網(wǎng)站在顯著位置刊出了新華社的通稿《國(guó)務(wù)院法制辦稱燃油稅出臺(tái)前征收養(yǎng)路費(fèi)合法》。對(duì)于這場(chǎng)已經(jīng)延續(xù)三個(gè)月之久的有關(guān)養(yǎng)路費(fèi)的爭(zhēng)議來說，全國(guó)人大法工委和國(guó)務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人的表態(tài)，似乎是一個(gè)蓋棺論定式的結(jié)局。
但在引發(fā)爭(zhēng)議的當(dāng)事人看來，此次事件遠(yuǎn)未塵埃落定。
“養(yǎng)路費(fèi)違法征收”？
三個(gè)月前，中國(guó)青年政治學(xué)院副教授、北京展達(dá)律師事務(wù)所律師周澤發(fā)表了《養(yǎng)路費(fèi)：最近6年都是違法征收》一文，拉開了這場(chǎng)對(duì)養(yǎng)路費(fèi)征收制度的聲討序幕。
這篇文章緣起于今年7月一則河南鄭州車主遭遇養(yǎng)路費(fèi)天價(jià)滯納金的新聞，周澤受邀為一家北京媒體就此進(jìn)行評(píng)論。在對(duì)《立法法》以及養(yǎng)路費(fèi)征收制度、歷史沿革、法規(guī)依據(jù)進(jìn)行仔細(xì)研究后，8月23日，他撰寫的上述評(píng)論在《檢察日?qǐng)?bào)》上公開發(fā)表。
該文甫一發(fā)表，周澤便陷入與各地交通部門的口水戰(zhàn)之中。遼寧、廣東、四川各地交通部門的有關(guān)人士都對(duì)周澤的觀點(diǎn)進(jìn)行了駁斥。在論戰(zhàn)中，周澤很快又撰寫了第二篇文章《養(yǎng)路費(fèi)征收真的合法嗎？》，再次對(duì)征收養(yǎng)路費(fèi)的合法性提出質(zhì)疑。
車主們的行動(dòng)則更加直接，在北京、鄭州、常州，一些車主起訴交管部門，拒絕繳納養(yǎng)路費(fèi)。
養(yǎng)路費(fèi)征收違法的觀點(diǎn)產(chǎn)生的巨大反響是周澤沒有想到的。“一方面，是由于在私家車逐步普及的情況下，養(yǎng)路費(fèi)征收是否合法觸及到了很多人的利益，從而形成了共鳴;另一方面，是由于養(yǎng)路費(fèi)征收違法與否是每一個(gè)人具有正常的法律理性和邏輯思維能力的人都能夠準(zhǔn)確判斷的問題，但由于過去《公路法》的規(guī)定被‘隱藏’了，人們不了解有關(guān)規(guī)定而無法做出判斷，在我把有關(guān)規(guī)定全部搬出來后，大家才發(fā)現(xiàn)原來被蒙了，因而會(huì)群情激憤�！敝軡煞治稣f。
周澤的觀點(diǎn)無疑啟發(fā)了很多人，北京市京元律師事務(wù)所的執(zhí)業(yè)律師宋成軍也是其中之一。
作為一位普通的車主，他每月需繳納110元的養(yǎng)路費(fèi)。8月下旬，宋成軍看到周澤的文章。在詫異之余，不禁找來相關(guān)資料查看究竟，事實(shí)果如周澤所言。
根據(jù)宋成軍對(duì)相關(guān)資料研究后的理解，在1988年1月1日至1999年10月31日期間，國(guó)家征收公路養(yǎng)路費(fèi)具有充分的法律依據(jù)。在此之后，則當(dāng)屬非法征收。
《中華人民共和國(guó)公路管理?xiàng)l例》由國(guó)務(wù)院頒布，于1988年1月1日實(shí)施，當(dāng)時(shí)我國(guó)還沒有經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)或全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理方面的法律。
1997年7月3日通過的《中華人民共和國(guó)公路法》將養(yǎng)路費(fèi)的征收、使用等內(nèi)容第一次寫入國(guó)家法律，該法第三十六規(guī)定“公路養(yǎng)路費(fèi)用采取征收燃油附加費(fèi)的辦法”，“燃油附加費(fèi)征收辦法施行前，仍實(shí)行現(xiàn)行的公路養(yǎng)路費(fèi)征收辦法”。
征收公路養(yǎng)路費(fèi)自1988年開始，征收工作雖較好解決了公路養(yǎng)護(hù)資金的籌措問題，但這種征收方式只根據(jù)車輛噸位和使用用途確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，無法解決車輛道路使用頻率與應(yīng)交養(yǎng)路費(fèi)的匹配關(guān)系，造成了車輛所有人經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的極大不平等，所以自開征以來受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，加之征繳的養(yǎng)路費(fèi)使用不透明，養(yǎng)路費(fèi)征收的合理性也屢受質(zhì)疑。
也正是考慮上述因素，1999年10月31日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議決定將《中華人民共和國(guó)公路法》第三十六條修改為：“國(guó)家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金，具體實(shí)施辦法和步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定。依法征稅籌集的公路養(yǎng)護(hù)資金，必須專項(xiàng)用于公路養(yǎng)護(hù)和改建�！�
《公路法》1999年修訂時(shí)將原《公路法》第三十六條有關(guān)公路養(yǎng)路費(fèi)征收的內(nèi)容取消，非常明確地規(guī)定公路養(yǎng)護(hù)資金只能靠征稅來解決。因而，1999年10月31日全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于修改《公路法》的決定通過以后，國(guó)家交通或路政管理部門繼續(xù)征收公路養(yǎng)路費(fèi)已經(jīng)沒有法律上的依據(jù)。
周澤表示，1999年修訂后的《公路法》全部廢除了舊法中有關(guān)養(yǎng)路費(fèi)征收的條款。2004年全國(guó)人大常委會(huì)再次修改《公路法》則根本不涉及養(yǎng)路費(fèi)問題。對(duì)比《公路法》1997年通過時(shí)及1999年、2004年兩次修改后的規(guī)定，可以看出，1999年修訂的《公路法》就是要立即取締向車主征收養(yǎng)路費(fèi)的作法。
同時(shí)，我國(guó)《立法法》規(guī)定，對(duì)非國(guó)有資產(chǎn)的征收等事項(xiàng)，只能制定法律。征收養(yǎng)路費(fèi)顯然屬于對(duì)非國(guó)有資產(chǎn)的征收，理應(yīng)制定法律，行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章無權(quán)做出規(guī)定。而目前作為養(yǎng)路費(fèi)征收依據(jù)卻完全是法規(guī)、規(guī)章。
在周澤看來，目前有關(guān)征收養(yǎng)路費(fèi)的法規(guī)、規(guī)章不僅與現(xiàn)行《公路法》相抵觸，也有違《立法法》的規(guī)定，不應(yīng)再予執(zhí)行。有關(guān)部門據(jù)以征收養(yǎng)路費(fèi)，是違法的。雖然國(guó)務(wù)院辦公廳及國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)有關(guān)部門的文件，要求在燃油稅開征之前，繼續(xù)征收養(yǎng)路費(fèi)，但相應(yīng)文件并非具有普遍約束力的規(guī)范性法律文件，而相應(yīng)文件的規(guī)定與《公路法》相抵觸，也應(yīng)屬無效，據(jù)以征收養(yǎng)路費(fèi)同樣是違法的。
爭(zhēng)論和回應(yīng)都是進(jìn)步
10月14日，宋成軍遂以車主的身份將北京市路政局訴上宣武區(qū)法院，要求退還其3080元養(yǎng)路費(fèi)和75.9元滯納金。10月16日，宣武區(qū)法院正式立案。
“只是希望通過個(gè)案推動(dòng)這件事情。”宋成軍解釋他起訴的動(dòng)機(jī)說。
10月17日，宋成軍又以律師的身份向全國(guó)人大常委會(huì)提交了“提請(qǐng)審查《中華人民共和國(guó)公路管理?xiàng)l例》建議書”。據(jù)他說，目前已經(jīng)寄出了三份。
10月30日，周澤也將一份《審查養(yǎng)路費(fèi)征收法規(guī)、規(guī)章違法問題暨撤銷違法的養(yǎng)路費(fèi)征收法規(guī)、規(guī)章建議書》寄往全國(guó)人大常委會(huì)。
在這股爭(zhēng)議浪潮之中，有關(guān)權(quán)威部門沉默了一段時(shí)間，直至最近全國(guó)人大法工委和國(guó)務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人的表態(tài)。
但在周澤看來，全國(guó)人大法工委、國(guó)務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人的答記者問是一種公共關(guān)系行為，并非一種公權(quán)力行使方式。
此外，對(duì)法律的正式解釋，有其特定的體例和規(guī)范，某個(gè)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的說法即使能夠代表該機(jī)關(guān)的認(rèn)識(shí)，也只是個(gè)人看法，而不構(gòu)成對(duì)法律的正式解釋。
海南大學(xué)法學(xué)院副教授王琳也撰文表示“對(duì)養(yǎng)路費(fèi)之爭(zhēng)的回應(yīng)程序值得商榷”。
“當(dāng)然，相對(duì)于過去那些公民建議的泥牛入海，有關(guān)部門這次能夠以這樣一種方式，對(duì)公民建議及由此引起的社會(huì)輿論做出回應(yīng)，已經(jīng)是一個(gè)很大的進(jìn)步了�！敝軡刹⒉环裾J(rèn)這一回應(yīng)的積極意義。
“盡管我堅(jiān)持認(rèn)為養(yǎng)路費(fèi)征收是違法的，但對(duì)于全國(guó)人大法工委、國(guó)務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人關(guān)于目前征收養(yǎng)路費(fèi)合法的說法，我表示理解�！敝軡烧f。
宋成軍則表示更希望看到一份官方的、書面的文件。對(duì)他來說，自己陷入了一個(gè)兩難境地。如果繳納養(yǎng)路費(fèi)，心有不甘；拒絕繳納，又面臨著巨額滯納金的危險(xiǎn)。
目前，宣武區(qū)法院已經(jīng)向宋成軍送來了合議庭組成人員的名單以及北京市路政局的書面答辯，但是開庭日期仍未確定。
“養(yǎng)路費(fèi)至少在開庭之前不會(huì)交�！彼纬绍娬f。
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