“公共利益”認(rèn)定之困

　　“公共利益”如何認(rèn)定仍有不同看法，地方政府征地時會不會找出一百條理由來說這就是“公共利益”？

　　對于集體土地征收的立法模式，沈巋認(rèn)為，重點應(yīng)當(dāng)考慮征地補償標(biāo)準(zhǔn)、征地補償費如何分配、失地農(nóng)民保障等方面。

　　馬懷德認(rèn)為，立法需要妥善處理幾個問題，首先是所有的征收、征收補償標(biāo)準(zhǔn)、征收決定，都應(yīng)有公眾參與；同樣重要的是程序，包括征收征用的啟動、公告、如何確定征收范圍、征收方式、補償方式、補償標(biāo)準(zhǔn)，都應(yīng)該在立法中細(xì)化；此外，公平是最重要的，所有的補償都應(yīng)有一個相對為多數(shù)人接受的標(biāo)準(zhǔn)，只有公正才會讓各界接受。

　　對于無法回避的“公共利益”認(rèn)定問題，沈巋認(rèn)為仍宜借鑒國有土地征收條例征求意見稿所采取的列舉方式。

　　2004年，全國人大常委會修改土地管理法并規(guī)定，國家為了“公共利益”的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。但土地管理法實施條例自1998年出臺后，一直未作修改。

　　沒有匆忙地推出國有土地征收條例，而是統(tǒng)籌考慮集體土地和國有土地的征收問題，這是個進步。但進度希望能快一點。關(guān)鍵是立法機關(guān)需要下決心�！�—中國政法大學(xué)副校長馬懷德

　　沈巋舉例說，目前集體土地房屋征收和拆遷比較多的是城中村。在很多地方政府看來，改造城中村就是“公共利益”，類似于國有土地上房屋征收所涉及的舊城改造�！爱�(dāng)然城中村確實存在臟亂差，政府如果不管，會成為中國特色的貧民窟，但能否一概認(rèn)定城中村改造就是‘公共利益’？這個有不同認(rèn)識�！�

　　楊在明也表示，地方政府征地時會說是為了“公共利益”，但誰知道什么是“公共利益”呢？他以國有土地征收條例征求意見稿列舉的“公共利益”為例表示，“實際上沒有操作性，政府可以把任何一個征地項目套進去，會找出一百條理由來說這就是‘公共利益’�！�

　　農(nóng)民可能難享土地增值

　　城市擴張主要依賴周邊土地，提高集體土地征收的補償標(biāo)準(zhǔn)就會使政府成本增加，形成城市化資金的缺口。

　　目前集體土地征收中涉及補償?shù)馁M用為三類：土地補償費、地上附著物補償費和青苗補償費。土地補償費歸村集體經(jīng)濟組織所有，后兩者歸所有者所有。

　　如果立法規(guī)范集體土地征收和補償，最大困難在于如何確定補償標(biāo)準(zhǔn)。沈巋分析，集體土地在沒有轉(zhuǎn)為國有土地時，沒有真正的市場價值。中國土地市場是由國家壟斷一級土地市場，土地轉(zhuǎn)為國有以后，通過諸如招拍掛等方式形成土地使用權(quán)的市場價值。

　　但農(nóng)村的土地使用權(quán)價值，因不能進入到一級土地市場，并不能簡單地用市場價去補償。如果以國有土地上房屋拆遷的價格(暗含土地使用權(quán)價值)去補償，又會產(chǎn)生比如土地增值歸誰所有等問題。

　　沈巋認(rèn)為，土地增值通常并不是農(nóng)民投入形成的，而是政府或開發(fā)商投入資金對周邊地區(qū)進行開發(fā)建設(shè)等諸多因素造成的。農(nóng)民作為土地所有權(quán)人，應(yīng)當(dāng)享有獲得收益的權(quán)利，但把土地增值全部“歸私”，又忽視了社會的投入與貢獻。這就帶來一系列問題，補償標(biāo)準(zhǔn)由國家統(tǒng)一規(guī)定，還是國家僅提供指導(dǎo)性的標(biāo)準(zhǔn)，把權(quán)力交給省級政府？制訂補償標(biāo)準(zhǔn)時，是否需要廣泛征求意見？農(nóng)民意見在多大程度上應(yīng)予聽�。慷加泻艽鬆幾h。

　　如果將集體土地征收納入中國當(dāng)前的城市化進程中考慮，則問題更為復(fù)雜。馬懷德分析，目前城市擴張主要是依賴城市周邊的土地，提高集體土地征收的補償標(biāo)準(zhǔn)就會使政府支付的成本會大幅增加，形成城市化資金的缺口。

　　“土地財政”成立法障礙

　　如果不解決土地財政問題，即使提高了征地補償標(biāo)準(zhǔn)，政府也會把成本轉(zhuǎn)嫁給社會，導(dǎo)致房價高漲。

　　無論是國有土地上房屋征收還是集體土地征收，立法共同面對的是“土地財政”問題。沈巋直言，如果政府始終不讓利，就不可能降低地價，如果不解決土地財政問題，即使提高了征地補償標(biāo)準(zhǔn)，政府也會把成本轉(zhuǎn)嫁給社會，導(dǎo)致房價高漲。

　　楊在明表示，集體土地征收政府看中的是土地出讓金，補償金一畝地三四萬、五六萬，但變?yōu)閲�有土地后進入土地市場賣給開發(fā)商時，就成了幾百萬，政府賺了巨大差價，從物理形態(tài)上講，集體土地和國有土地應(yīng)該是同地同價，但從法律性質(zhì)上講，待遇相差太大。

　　中國社科院財貿(mào)研究所財政與稅收研究室副主任楊志勇認(rèn)為，如果土地不是事實上為地方所有，也不會有中國式的土地財政問題出現(xiàn)。他亦直言，土地財政不見得就不好，未來怎么改地方政府還會有土地財政，但現(xiàn)在靠土地出讓金，未來可能靠土地、房地產(chǎn)相關(guān)的稅收，“轉(zhuǎn)變的是土地財政的模式，而不是土地財政本身�！�

　　楊志勇分析，把集體土地轉(zhuǎn)化成國有土地、轉(zhuǎn)化成國家財富的過程中采取了一些比較野蠻的辦法，這就需要建立一個合理的國家財富流動機制。

　　對于地方政府聲稱的城市化資金來源問題，楊志勇坦言，靠中央來解決一部分城市化所需的資金是不夠用的，遠遠滿足不了需求，而所謂“市場價”補償因為難以說得清楚什么是“市場”，造成了事實上操作的困難，“可能的辦法是，怎么能讓那些農(nóng)民共享城鎮(zhèn)化的收益，比如可以考慮入股、分紅等形式讓農(nóng)民分享未來的土地收益，這樣可能會減少很多矛盾�！�

　　在沈巋看來，解決土地財政問題有賴于財稅體制改革。1994年分稅制改革后，越來越清楚地看到地方政府靠土地來經(jīng)營城市的趨勢。農(nóng)民的利益被剝奪，但隨著農(nóng)民權(quán)利意識的增強，農(nóng)民也越來越清楚地感受到不公平。如果不改變這種情況，矛盾會越來越激化，人民就會失去對政府的信心。“立法最大障礙就是土地財政問題，這需要中央的政治勇氣�！�