■ 社論

　　國務(wù)院總理溫家寶日前在達(dá)沃斯夏季論壇回答城鎮(zhèn)化問題時直言，土地問題根本上與制度有關(guān)，農(nóng)民合法的土地得不到應(yīng)有的保障，現(xiàn)有的財稅制度在相當(dāng)程度上還存在著“土地財政”的現(xiàn)象，并明確表示必須從制度上解決這些問題。由此，如何從立法上解決集體土地征收問題，成為輿論的焦點。（9月17日《新京報》）

　　在飛速的城市化進(jìn)程中，大量人群涌入城市，城市可用土地日益減少，地方政府越來越多的征地和拆遷均在集體土地上進(jìn)行，而該領(lǐng)域立法相對薄弱。因此，及早將集體土地征收立法提上日程，確為順民心、應(yīng)時勢之舉。

　　當(dāng)然，集體土地征收立法，補償不公確實是亟待立法解決的首要問題，但此外，至少有五大方面問題也不容忽視：

　　其一，我國法律規(guī)定農(nóng)村集體土地歸集體所有，由集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會行使所有權(quán)，而集體經(jīng)濟(jì)組織有鄉(xiāng)、村、組三級，主體的多級和不確定性造成了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的虛位，農(nóng)民土地利益被虛化，集體土地人人所有，卻人人無權(quán)，農(nóng)民拿到手的補償金往往會在發(fā)放過程中遭到各級官員的克扣。如何解決農(nóng)民在多元補償主體中的地位，使集體土地補償金能夠直接惠及農(nóng)民，是集體土地征收立法需要解決的前提問題之一。

　　其二，集體土地征收的慎重性更甚于國有土地，因為國有土地的征收僅僅是改變土地用途，而集體土地征收涉及土地性質(zhì)的改變，直接關(guān)涉國家土地結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)政策。集體土地征收立法必須對“公共利益”的內(nèi)容和限度予以適度明確，積極探索“公共利益”確定程序中的公眾參與機(jī)制，嚴(yán)格集體土地征收的審批程序，避免假借“公共利益”之名行圈地之實，或以舊村改造之名行商業(yè)開發(fā)之實。

　　其三，目前集體土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)過低已是公認(rèn)的事實。尤其是對比集體土地征收補償價格與國家土地一級開發(fā)市場價格，其中的“天差地別”可見一斑。這也是導(dǎo)致集體土地征收過程中征收方與被征收方矛盾尖銳，農(nóng)民對征地補償難以理解、接受并心存積怨的主要原因。政府對“土地財政”的依賴性一定程度上形成了政府與民爭利的現(xiàn)象。改善這種土地財政模式，逐步探索政府財稅制度改革，讓利于民，是解決補償標(biāo)準(zhǔn)過低的根本途徑。

　　其四，目前集體土地征地補償過程中，耕地與宅基地補償混亂，土地征收與集體土地地上房屋拆遷程序基本無法律依據(jù)可循，現(xiàn)實中甚至出現(xiàn)先將集體土地征為國有，然后按照國有土地拆遷補償政策對農(nóng)民予以補償安置的違法情形，農(nóng)民僅能就集體土地地上房屋獲得補償，其享有的集體土地利益完全被剝奪。必須在集體土地立法中明確征收的步驟、方式以及違反征收程序的法律后果，并提供完善的救濟(jì)途徑，才能使農(nóng)民的利益得到有效的保護(hù)。

　　其五，集體土地征收對于農(nóng)民而言，最根本的影響在于其失去了賴以為生的基本生產(chǎn)資料，而非簡單的財產(chǎn)權(quán)益喪失。其對于農(nóng)民長遠(yuǎn)的生產(chǎn)生活有根本性的改變效果。因此，集體土地征收補償不僅要考慮農(nóng)民喪失的集體土地自身的價值，更應(yīng)當(dāng)從農(nóng)民日后生計的維護(hù)和可持續(xù)發(fā)展角度為農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益提供保障。否則，無法改變部分農(nóng)民將補償款消耗殆盡后生活難以為繼，仍然需要國家重新予以扶助的問題。改變單一的補償金方式，探索具有長久性、多樣性和社會保障性質(zhì)的補償途徑，才能夠為脫離土地的農(nóng)民提供有力的保障。