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"小產(chǎn)權(quán)"值得大討論 放開(kāi)農(nóng)村宅基地市場(chǎng)可解決
2007年07月04日 14:05 來(lái)源:法制日?qǐng)?bào)


    北京市國(guó)土資源局六月底全面叫停違法占用農(nóng)村集體土地的“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”房,根據(jù)部署,違規(guī)開(kāi)發(fā)的“小產(chǎn)權(quán)”、“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”房全部要停工停售。北京多個(gè)曾熱銷的鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房目前已停止銷售,已購(gòu)買此類樓盤(pán)的市民尚待相關(guān)善后政策出臺(tái),無(wú)條件拆除還是合法化成為各方關(guān)注焦點(diǎn)。圖為京郊一處著名水景“小產(chǎn)權(quán)”樓盤(pán),因價(jià)低、環(huán)境優(yōu)美吸引了不少市民在此購(gòu)房。(資料圖) 中新社發(fā) 徐曦弋 攝


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  解決這一問(wèn)題的一個(gè)根本方法是,放開(kāi)農(nóng)村宅基地市場(chǎng),讓農(nóng)村的宅基地進(jìn)行市場(chǎng)流轉(zhuǎn)

  最近建設(shè)部“小產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)驚人”的提示使“小產(chǎn)權(quán)”問(wèn)題進(jìn)入公眾視野,引發(fā)前所未有的社會(huì)熱議。建設(shè)部此項(xiàng)行政指導(dǎo)的本意在于提醒公眾小產(chǎn)權(quán)交易的法律風(fēng)險(xiǎn),從而抑制人們購(gòu)買“小產(chǎn)權(quán)”的沖動(dòng)。但筆者以為,小產(chǎn)權(quán)問(wèn)題決非一紙警示可以解決,必須對(duì)“小產(chǎn)權(quán)”現(xiàn)象背后現(xiàn)行土地制度進(jìn)行檢討。

  所謂“所有權(quán)”,有著約定俗成的定義,這就是占有、使用、收益和處分的權(quán)利。雖然國(guó)家法律可以對(duì)所有權(quán)的行使加以限制,但法律不能概括性地剝奪所有權(quán)中的某一項(xiàng)權(quán)能。某一項(xiàng)權(quán)能被概括性剝奪的“所有權(quán)”,不能稱之為所有權(quán)。我國(guó)現(xiàn)行憲法第10條規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有。”而我國(guó)現(xiàn)行土地管理法第43條卻作出了這樣的規(guī)定:“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地;但是,興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的,或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外!

  這一規(guī)定,極度地限制了農(nóng)民宅基地的處分權(quán),使農(nóng)村的宅基地,只能在村民之間轉(zhuǎn)讓,無(wú)法在整個(gè)社會(huì)自由流轉(zhuǎn),致使農(nóng)村宅基地市場(chǎng)始終未能發(fā)育。改革開(kāi)放之初,由于人民的住宅需求尚未釋放,宅基地供求矛盾尚不突出。但其誘發(fā)的潛在社會(huì)問(wèn)題,實(shí)則早就發(fā)生,這就是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的后續(xù)乏力。在土地承包制推動(dòng)農(nóng)業(yè)大發(fā)展之后的若干年,農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村社會(huì)一直難有大的起色,“三農(nóng)問(wèn)題”成了困擾全社會(huì)的難題。正是出于對(duì)“三農(nóng)問(wèn)題”的高度重視,中央提出了“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”的政治主張,并向全黨和全社會(huì)發(fā)出了“發(fā)展要有新思路,改革要有新突破,開(kāi)放要有新局面,各項(xiàng)工作要有新舉措”的號(hào)召。但這一為人民所衷心擁護(hù)的政治綱領(lǐng),在農(nóng)村土地政策和法律方面,一直缺乏新思路,改革也沒(méi)有新突破,建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的政治綱領(lǐng)難以落到實(shí)處。溫家寶總理曾經(jīng)多次明確提出:“中國(guó)農(nóng)民問(wèn)題的核心是土地問(wèn)題”。正是出于這一考慮,希望社會(huì)各界,借助于本次“小產(chǎn)權(quán)”引發(fā)的法律糾紛,發(fā)動(dòng)一場(chǎng)社會(huì)大討論,為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè),獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

  改革開(kāi)放幾十年,中國(guó)社會(huì)變遷的一個(gè)最大特點(diǎn)是農(nóng)村人口向城市遷移,數(shù)以億計(jì)的農(nóng)村人口進(jìn)入城市,此被稱為“城市化運(yùn)動(dòng)”。加快農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,至今還是中央和地方的一項(xiàng)重要政策。人口大規(guī)模轉(zhuǎn)移,必然導(dǎo)致城市土地資源的嚴(yán)重緊缺和房地產(chǎn)價(jià)格的飛漲。各級(jí)各地城市政府,為了抑制房?jī)r(jià)飛漲,采取經(jīng)濟(jì)適用房、限制房產(chǎn)交易價(jià)格等舉措。但從各地仍在不斷飛升的房地產(chǎn)價(jià)格來(lái)看,這些政策難有實(shí)效。其背后根本的原因,無(wú)非是宅基地供應(yīng)不足,無(wú)法滿足社會(huì)日益增長(zhǎng)的需求。在城市人口與日俱增,宅基地供應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)需求的大背景下,任何壓制房?jī)r(jià)的舉措最終都會(huì)失效。而解決這一問(wèn)題的一個(gè)根本方法是,放開(kāi)農(nóng)村宅基地市場(chǎng),讓農(nóng)村的宅基地進(jìn)行市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。這一政策轉(zhuǎn)型,至少可以帶來(lái)以下收益:

  首先,有效減輕侵占農(nóng)村耕地的壓力,保護(hù)基本農(nóng)田。這些年來(lái),雖然國(guó)家三令五申,出臺(tái)各項(xiàng)政策和法律,保護(hù)農(nóng)業(yè)基本農(nóng)田,實(shí)際結(jié)果卻是耕地被不斷地占用,以致溫家寶總理警示并宣言:“在中國(guó),必須實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”。我的認(rèn)識(shí)是,“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”并不等于“最嚴(yán)格的處罰制度”。經(jīng)驗(yàn)一再證明,僅僅靠處罰不能解決問(wèn)題!白顕(yán)格的耕地保護(hù)制度”必須依賴于“最科學(xué)的宅基地制度”。在城市人口不斷增長(zhǎng)、城市需要不斷擴(kuò)張的背景下,如果不放開(kāi)城市周邊的農(nóng)村宅基地市場(chǎng),不減輕城市發(fā)展的土地壓力,城市周邊農(nóng)用耕地被占用的命運(yùn),就永遠(yuǎn)不可改變,城市的房地產(chǎn)價(jià)格也永遠(yuǎn)不可能降下來(lái)。

  其次,為新農(nóng)村發(fā)展注入資金。農(nóng)村人口大量外遷,而農(nóng)村住宅只允許在村民中轉(zhuǎn)讓。供多需少,當(dāng)然導(dǎo)致農(nóng)村宅基地的閑置和農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)的蕭條以及農(nóng)村建設(shè)資金的缺乏。發(fā)展社會(huì)主義新農(nóng)村,不能僅靠政府的資金投入,必須改變現(xiàn)行政策,引導(dǎo)社會(huì)資金向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。政府的資金是有限的,而社會(huì)資金是無(wú)窮的。建設(shè)新農(nóng)村,政府不能僅僅依靠自身的資金力量,必須依靠政策的力量。城鎮(zhèn)的周邊就是農(nóng)村,開(kāi)放城鎮(zhèn)周邊的農(nóng)村宅基地市場(chǎng),使農(nóng)村的宅基地市場(chǎng)化、房地產(chǎn)市場(chǎng)化,使“小產(chǎn)權(quán)”合法化,必然會(huì)引導(dǎo)大量的社會(huì)資金投入城鎮(zhèn)周邊的鄉(xiāng)村建設(shè)。農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)化,一定會(huì)帶來(lái)相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施,如公路、橋梁、教育、水電等公共設(shè)施的完善。

  最后,為新農(nóng)村建設(shè)注入新文化,注入新活力。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村,不僅僅意味著建新房子,修新馬路,還意味著必須建設(shè)與時(shí)代相適應(yīng)的農(nóng)村新文化和農(nóng)村新政治。沒(méi)有新文化和新政治的農(nóng)村,不能稱之為新農(nóng)村。開(kāi)放農(nóng)村宅基地市場(chǎng),會(huì)引發(fā)市民新一輪的“上山下鄉(xiāng)”的熱潮,會(huì)帶來(lái)城市文化與農(nóng)村文化的大融合,為鄉(xiāng)村的文化和政治建設(shè)注入新的活力。

  需要提請(qǐng)注意的是,按照這一思路解決農(nóng)村宅基地,有一個(gè)現(xiàn)實(shí)重大難題。這就是,至今為止,我國(guó)農(nóng)村宅基地登記制度極不完備。在宅基地登記制度尚不完備的背景下,如果一步到位地開(kāi)放農(nóng)村宅基地市場(chǎng),很難保證農(nóng)民不在巨大的利益沖動(dòng)下,變相地將農(nóng)用耕地以宅基地名義出售。為此,改革必須本著逐步推行的原則進(jìn)行。為保障改革的順利進(jìn)行,從現(xiàn)在起,政府應(yīng)當(dāng)首先下大力氣,對(duì)城鎮(zhèn)周邊的農(nóng)村宅基地進(jìn)行準(zhǔn)確、全面的登記和規(guī)劃。未經(jīng)登記和規(guī)劃的,不得進(jìn)入市場(chǎng)流通。這樣的規(guī)定,反過(guò)來(lái)會(huì)成為促進(jìn)農(nóng)民和農(nóng)村規(guī)劃新農(nóng)村和建設(shè)新農(nóng)村最強(qiáng)有力的動(dòng)力。(何兵 中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)、教授)

 
編輯:王菲】
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