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　　張曙光(中國經濟50人論壇成員、北京天則經濟研究所學術委員會主席)

　　關于土地問題我在前年做過研究———城市化背景下土地產權的實施和保護，這是從總體方面來討論的。今天專門來討論農村的集體建設用地問題和小產權房的問題，包括8個方面的問題。

　　第一個問題：城市土地與農村宅基地的不同

　　集體建設用地大部分是宅基地，而矛盾最鮮明的也是在這一塊，其他的沒有多大問題。農村與城市相比，有幾個不同的特征：第一個是跟城市的房產比較起來，農村宅基地的取得方式不同。城市是通過市場化取得的，政府通過招、拍、掛賣給開發(fā)商，開發(fā)商建了房子賣給居民，產權也轉移了，使用權也轉移了，這是商品化交易的過程。農村則是集體劃撥，是無償?shù)�。這個無償劃撥雖然滿足了農民平等的住房需求，但是想用這辦法來控制宅基地的目的卻沒有達到。既然是“不要白不要”，農民就想多要，想收回多占和不用的宅基地是不可能的。第二個是城市的房屋都商品化了，沒有什么限制：中國人可以買，外國人也可以買；城里人可以買，鄉(xiāng)下人也可以買。而在農村，它基本上是不能讓城里人買，只允許農村居民之間買賣，所以商品化的程度很低。這種狀況，阻礙了農村經濟的發(fā)展。為什么呢？我們可以看到，城市原來也是實行住房分配制，那時的城市房屋破爛得很，后來一商品化，城市馬上就發(fā)展起來了，城市漂亮了，住房也好了。第三個是取得的數(shù)量不同。城里人的房子，可以買一套也可以買幾套。農村規(guī)定只能是一戶一宅，但是一戶多宅的現(xiàn)象還是大量存在。保護耕地的目的并沒有達到。第四個就是決策主體和所有者主體不一樣。城市里的土地，政府是所有者，也是決策主體。但是農村土地的所有者主體是村集體，而能不能取得宅基地卻要政府部門批準。農村宅基地和農用地的差別也很大。農用地可以主張權利，但是宅基地的問題始終沒有解決，所以農村宅基地出了不少問題，而且尋租現(xiàn)象大量發(fā)生。

　　第二個問題：小產權房的法律困境

　　政府規(guī)定了一系列關于宅基地的管制辦法———不準城里人買，不準農村人賣給城里人或轉讓給城里人。政府的管制執(zhí)法有兩種，一是行政執(zhí)法，二是法院審理。行政執(zhí)法，由國土資源部執(zhí)行。國土資源部設了土地監(jiān)察司，在各地設立了土地監(jiān)察辦公室，去年搞了土地執(zhí)法大檢查。法院審理的農民之間的宅基地官司有很多案例；但是在農民和市民之間土地交易的官司，審理的案子很少，但是影響非常大。我這里有兩個案例。一個案例是，北京房山區(qū)的青龍頭村，和城里的一個建設開發(fā)公司合作，蓋了138套別墅。結果被遙感衛(wèi)星發(fā)現(xiàn)以后，國土資源部和北京市規(guī)劃辦公室進行了執(zhí)法檢查。最后把138套中的85套給拆除了，并且對相應的人員作了處分。但是這以后，“小產權”房的問題并沒有禁止住。因為首先這條法律本身有著很大的爭議，其次圈占土地的利益太大，冒著殺頭的危險也有人要干；還有查處的概率和處罰力度都不夠。法院判決的一個最重要的案例就是宋莊畫家村。許多畫家買了農民的房子建起了畫家村，由于畫家村起來以后變成了北京市的藝術園區(qū)，所以村里就想把園區(qū)重新規(guī)劃。這時土地升值了，一位農民就想反悔，就把買他房的畫家告上了法院。法院的一審判決：畫家是45000塊錢買的一個院落，法院判決農民賠他9萬塊錢，這9萬塊錢是對他添建的那些損失的補償。二審再判的時候，給畫家賠得了18萬，大概是占到了這個房子升值后收益的70%。村里面也做了一些安排使畫家們能夠繼續(xù)留下來。這個案例的判決說明了現(xiàn)在法律的尷尬，判這個案例實際上是在考慮土地的增值收益到底屬于誰？按照現(xiàn)在的法律來判就是應該屬于這個農民。但是增值收益又是怎么來的？是畫家在畫家村里聚集使得這個地方興起了一大批與原來農業(yè)無關的產業(yè)，比如畫材畫筆、繪畫裝裱、繪畫拍賣、繪畫交易等等，才使這個地方發(fā)展起來的。事實上，最后的判決主要收益還是歸了畫家。這個案例如果判了畫家敗訴，畫家們一走，那么畫家村沒有了，這個以此為基礎的開發(fā)區(qū)也就完了。

　　第三個問題：“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革”是一種變相的征地

　　對于宅基地的爭奪一直是非常激烈的。前期是政府征地，結果征地的名聲太壞，所以現(xiàn)在各地方政府變了個法———搞“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革”。那么城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到底是什么？我做了些調查。這里提供兩個例子來說明，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實際上是一種變相的征地。我去了重慶的九龍坡，這是重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革先走一步的實驗點；看了天津開發(fā)區(qū)———華明示范鎮(zhèn)。前一個，可以說改革是失敗了。因為它最重要的一步就是政府征地以后，搞了個1000畝的博士園，其中200畝已經建成了。在這1000畝地里設計了140個蔬菜大棚，然后兩個大棚之間建一座博士小樓，50萬元———名義上為租，實際上是賣。最后大概是有人把此事反映給總理，這個試驗就放下來了。天津開發(fā)區(qū)，它完全是財政包干的一個試驗，把12個村的1.2萬畝土地拿出3900畝蓋樓，讓農民上樓，一個農民平均37平方米。其余的地全部變成國有土地。市政府拿了4000畝，區(qū)政府2000畝，鎮(zhèn)政府2000畝。大家可以看到綜合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是個什么。其實第二個案例中，它的實質完全是在現(xiàn)存法律之內的。就工作本身來說，兩個地方都做得比較細，但是問題在什么地方呢？就是所有的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方式都是變相征地。因為前一段的征地太落伍、太露骨，那么現(xiàn)在的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌只是有效地解決了農民的住房問題，卻并沒有保障農民的財產權和發(fā)展權。因為所有置換出來的土地都實現(xiàn)了國有化，都被政府拿走，農民既喪失了處置權和使用權，也沒有了收益權。前者是強征，而后者就是用一些好的遠景把農民的地給拿走。