“截至2007年初，中國各地共自辦土地違法違規(guī)案件22395件，涉及土地32872.84公頃；給予黨紀(jì)處分927人，給予刑事處罰160多人。”昨日，監(jiān)察部、國土資源部通報了土地違法違規(guī)典型案件。面對過熱的經(jīng)濟現(xiàn)狀，面對房地產(chǎn)等固定資產(chǎn)虛火過旺，國家已開始對這些問題的病根——“土地經(jīng)濟”進(jìn)行全面清理檢查。
上百名縣處級干部因土地問題受處分
在昨日的新聞發(fā)布會上，監(jiān)察部副部長屈萬祥說，監(jiān)察部、國土資源部于去年10月聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展查處土地違法違規(guī)案件專項行動的通知》，截至2007年初，各地共自辦土地違法違規(guī)案件22395件，涉及土地32872.84公頃，100多名縣處級干部受到政紀(jì)處分。
這些違法違規(guī)案主要涉及的問題包括：村委會非法出租集體土地，非法批準(zhǔn)企業(yè)占用耕地；各地開發(fā)區(qū)管委會未經(jīng)批準(zhǔn)，非法征收耕地，用于房地產(chǎn)開發(fā)；市級政府低價協(xié)議出讓建設(shè)用地用于房地產(chǎn)開發(fā)等。
針對當(dāng)前嚴(yán)峻的土地違法形勢，國土資源部從9月中旬起在全國范圍內(nèi)開展土地執(zhí)法百日行動，主要清理、查處“以租代征”，違反土地利用總體規(guī)劃擴大工業(yè)用地規(guī)模，未批先用三類土地違法違規(guī)行為。
截至日前，全國土地執(zhí)法百日行動已經(jīng)基本摸清了違法用地的底數(shù)。已在全國初步圈定了土地違法違規(guī)重點地區(qū)58個，其中12個作為國土資源部直接督促整改重點，46個作為省級國土資源部門督促整改的重點；初步圈定典型違法案件251件，其中國土資源部圈定37件，各省(區(qū)、市)圈定214件，將由國土資源部和各省級國土資源部門直接查辦和跟蹤督辦。
針對土地執(zhí)法百日行動中清理出來的土地違規(guī)違法案件，國土資源部已經(jīng)下發(fā)最后通牒。國土部上周已經(jīng)向社會發(fā)布了《全國土地執(zhí)法百日行動查處糾正工作的若干處理意見》(以下簡稱《意見》)。
國土部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，根據(jù)《意見》要求，對清查中發(fā)現(xiàn)的“以租代征”、“違規(guī)新設(shè)與擴區(qū)”等違規(guī)違法用地行為，首先要責(zé)令停工；依照土地管理法律法規(guī)，該拆除的拆除，該沒收的沒收。特別是對不符合土地利用總體規(guī)劃的建設(shè)項目，以及雖符合土地利用總體規(guī)劃，但屬于禁止用地目錄和限制用地目錄中不符合供地條件的建設(shè)項目用地，一律不得補辦用地審批手續(xù)。
違規(guī)用地陷入監(jiān)察和懲罰兩難境地
昨日被曝光的10起違法用地案件中，半數(shù)都有地方政府部門參與其中，另有兩起和村委會有關(guān)。例如陜西某紡織公司以租代征違法占地案，涉及土地39.81畝�？h國土資源局向督察組報告該案情況時弄虛作假，將違法用地面積填報為7.69畝。
中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員李景國指出，正是因為一些地方政府部門參與到違規(guī)用地中，幫助遮掩，導(dǎo)致查處違規(guī)用地難度非常大。即使被查處，因為地方保護(hù)主義，懲罰措施也很難落實到位。從中央下達(dá)下來的處罰命令，有可能最后就不了了之了。
國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長張新寶曾表示，對違法違規(guī)行為查處普遍偏輕、不到位，產(chǎn)生了極大的負(fù)面效應(yīng)。據(jù)統(tǒng)計，2004年11月至2006年8月，中部某省各級國土部門向紀(jì)檢監(jiān)察部門提出黨政紀(jì)處分建議96人，實際落實不到一半；向司法機關(guān)移送追究刑事責(zé)任32人，實際僅追究7人。沿海某市國土部門2005、2006兩年向法院申請強制執(zhí)行937件，僅執(zhí)行了1件。違法處理不到位，違法者反而得到重用或升遷，刺激了一些政府和部門違法用地。
1986年，我國采用土地行政管理制度。由于土地的屬地性，管理問題錯綜復(fù)雜，“條、塊”管理矛盾突出，實際的土地資源利用、使用計劃一般都出自地方政府之手，形成了一種地方集權(quán)壟斷。
為了破除土地資源的地方壁壘，2004年，國家對省以下土地實行垂直管理，主要是將省以下的土地審批權(quán)限、國土部門的人事權(quán)限統(tǒng)一集中到省級國土部門，以期對各級地方政府亂批土地、開發(fā)區(qū)熱、土地閑置、批占耕地現(xiàn)象進(jìn)行有力遏制。
業(yè)內(nèi)人士指出，由于土地管理絕對權(quán)限仍保留在地方政府手里，省級土地垂直管理的效用也是打了折扣的，以前那種土地濫權(quán)現(xiàn)象并沒有被扼制。2006年出臺的土地督察制，向地方派駐9個土地督察局，加強了中央對土地垂直管理的力度。但目前仍留有許多懸而未決的問題。
高額利潤驅(qū)使地方政府違規(guī)批地
英國古典經(jīng)濟學(xué)家威廉·配第曾有名言：勞動是財富之父，土地是財富之母。用這句話不難解釋違法用地現(xiàn)象大量產(chǎn)生的經(jīng)濟動因。
中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心主任牛鳳瑞分析指出，違法用地屢禁不止主要源自土地升值收益和利益分配問題。
隨著我國工業(yè)化進(jìn)程的加快，土地利用結(jié)構(gòu)變動劇烈，各地經(jīng)濟發(fā)展的差異很大，土地利用的相關(guān)政令和地方經(jīng)濟發(fā)展之間產(chǎn)生了矛盾。
用張新寶的話說，目前以需求主導(dǎo)供地的模式仍未轉(zhuǎn)變。據(jù)調(diào)查，現(xiàn)在主流用地模式仍是“土地圍繞項目轉(zhuǎn)”。尤其是書記、市長千方百計引來的項目，國土資源部門就得想方設(shè)法為其供地。
業(yè)界有這樣一種說法：地方黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)熱衷于招商引資的局面不改變，以土地供應(yīng)引導(dǎo)需求、調(diào)整固定資產(chǎn)投資的作用就難以發(fā)揮。
“由于土地違法違規(guī)監(jiān)管和懲罰的力度不夠，再加上違規(guī)主體都是地方政府或者與其有相連經(jīng)濟利益的企業(yè)，造成了對制度的執(zhí)行不夠嚴(yán)格�！迸ｘP瑞表示。
國土資源部副部長李元日前也強調(diào)，政府部門特別是國土資源管理部門，除了要依法行政之外，還要很好地?fù)?dān)負(fù)起協(xié)調(diào)利益關(guān)系的責(zé)任。嚴(yán)格土地管理，要更注重經(jīng)濟手段。
10起典型違法用地案件
□ 湖南省長沙市雨花區(qū)黎托鄉(xiāng)違法用地案
□ 湖北省某房地產(chǎn)開發(fā)有限公司非法占地案
□ 廣東省開平市政府非法批地案
□ 陜西省某藥業(yè)公司違法占地案
□ 廣東省鶴山市擅自調(diào)整規(guī)劃、違法補辦用地手續(xù)案
□ 天津市津南區(qū)辛莊鎮(zhèn)白塘口村委會違法出租土地案
□ 天津市西青區(qū)王穩(wěn)莊鎮(zhèn)所屬村組非法出租土地案
□ 黑龍江省黑河市政府非法批地案
□ 陜西省眉縣違法用地案
□ 黑龍江省哈爾濱市呼蘭區(qū)利民開發(fā)區(qū)非法低價出讓國有土地案
土地管理制度仍有待改善
隨著社會進(jìn)步，土地利用過程中面臨多方面的利益博弈，土地牽涉的社會、經(jīng)濟等各方面問題非常復(fù)雜。所以隨著對所出現(xiàn)矛盾的不斷認(rèn)識，《土地管理法》應(yīng)及時修改。
分析人士指出，之所以土地違法違規(guī)屢禁不止，關(guān)鍵原因在于《土地管理法》賦予政府部門代表國家對土地強行征收、壟斷經(jīng)營的權(quán)力，由此產(chǎn)生了巨大的利益驅(qū)動能量，使得地方政府不惜違法侵占農(nóng)民土地。如果修改《土地管理法》，應(yīng)該取消、至少要弱化政府部門的土地經(jīng)營功能，讓政府部門將更多的精力放在土地利用規(guī)劃和監(jiān)管上。
從所通報的案件可以看出，村委會在土地利用中時常扮演違法違規(guī)角色。對此，法學(xué)專家建議，應(yīng)修改《土地管理法》，進(jìn)一步明確，村委會在享有和行使土地經(jīng)營管理權(quán)時有哪些義務(wù)，以及其違反法律規(guī)定時應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。同時，還應(yīng)該通過修改《土地管理法》建立起土地所有者、使用者對行使土地經(jīng)營管理權(quán)的監(jiān)督制約機制。
現(xiàn)行法律規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理，但并沒有明確侵害土地所有者的合法權(quán)益時應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任。
我國《土地管理法》1986年頒布，已在1988年、1998年和2004年做過修改。
在國務(wù)院新聞辦此前召開的新聞發(fā)布會上，國家土地副總督察甘藏春曾表示，通過對清理這類土地違法違規(guī)行為的系統(tǒng)分析，找出規(guī)律性的東西，然后制定相應(yīng)的政策措施。
在開展百日行動的同時，國土部也在組織起草關(guān)于加強農(nóng)村建設(shè)用地管理的規(guī)定。通過這些規(guī)定，總結(jié)百日行動中發(fā)現(xiàn)的一些制度性漏洞，進(jìn)一步完善土地管理制度。
國土部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，這次百日執(zhí)法行動也是為修改《土地管理法》進(jìn)行探索。力爭在查處土地違規(guī)違法方面有新的措施、新的探索。在總結(jié)多年來土地執(zhí)法經(jīng)驗基礎(chǔ)上探索新的機制，為今后查處違規(guī)違法用地行為提供新的思路和方法。
(趙艷紅 丁蕊/文 王曉瑩/制圖 李烝/制表)
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