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《中華文摘》文章:國家公務(wù)員局亮相背后的體制變遷

2008年06月10日 15:25 來源:中國新聞網(wǎng) 發(fā)表評論

  (聲明:刊用中國《中華文摘》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))

  文/舒泰峰 趙春麗

  北京市西城區(qū)月壇街道社會路社區(qū)居委會的李振興老人年過古稀,自從退休后一直在居委會“打工”,向居民傳達上級文件,在小區(qū)打掃衛(wèi)生,每月的酬勞是50元!捌鋵嵅唤o工資我也會在這幫忙的,我當(dāng)干部的時候我們就提倡為人民服務(wù)。”

  李振興老人1952年考上了國家公務(wù)員!澳菚r候我們叫干部,不叫公務(wù)員。”

  李振興18歲就成了“北京市新華書店”一名令人羨慕的“國家干部”,那時候的新華書店是中央直屬單位,歸新聞出版總署管。李振興解釋說:“我們當(dāng)時像現(xiàn)在考公務(wù)員一樣,也要考試,不過當(dāng)時叫考干部。”

  如今,“干部”被納入人力資源管理。根據(jù)今年“兩會”上通過的國務(wù)院機構(gòu)改革方案,負(fù)責(zé)管理800萬公務(wù)員的公務(wù)員局組建,隸屬于人力資源和社會保障部。

  有評價稱,過去中國的人力資源管理分為勞動和人事兩個部門,“勞動者帶著不同‘身份’,人力資源市場難以統(tǒng)一。這次人力資源和社會保障部的組建,更加體現(xiàn)公平就業(yè)的取向”。

  不穩(wěn)定的人事管理機構(gòu)

  正如李振興所說,從新中國成立初期到中共十三大召開,近40年時間,我國的公務(wù)員一直叫“干部”。

  新中國成立之初,在堅持黨管干部的原則下,我國政府系統(tǒng)中一直沒有統(tǒng)一的人事管理機構(gòu),只有政務(wù)院人事局、內(nèi)務(wù)部干部司、政法委人事局和文教委人事處等幾個條塊分割的設(shè)置,協(xié)助中共中央組織部管理干部。

  1950年11月,中共中央決定將這幾個部門合并,成立中央人民政府人事部;4年后,中央人民政府人事部被撤銷,縮編為國務(wù)院人事局;又過5年,到1959年,國務(wù)院人事局又被撤銷,僅在內(nèi)務(wù)部設(shè)政府機關(guān)人事局。

  中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授孫柏瑛向記者介紹說:“這一時期中央人事管理機構(gòu)變動頻繁,內(nèi)設(shè)機構(gòu)單薄。政府人事部門和黨的組織部門的相互關(guān)系和權(quán)限劃分沒有很大的變化!

  從新中國成立初期到“文革”前這段時間,雖然人事管理機構(gòu)不穩(wěn)定,但是新型的干部管理體制的基本框架已經(jīng)確立。逐步加強了黨中央各級干部的管理,建立了從中央到地方的各級人事管理機構(gòu)和一套比較完整的人事法規(guī)和制度。

  李振興剛開始工作時,掙的是“折實單位”,就是當(dāng)時在大部分國家機關(guān)干部中實行的供給制和包干制(把伙食、服裝等折成米或錢包干供給)。1956年工資改革,統(tǒng)一實行職務(wù)等級工資制,實行直接統(tǒng)一按貨幣規(guī)定工資標(biāo)準(zhǔn)的制度。那時候李振興已經(jīng)成了“門市部主任”,工資是62元!爱(dāng)時可以養(yǎng)活一家三代人了。”這一工資制度維持了20多年。

  “文革”時期,從中央到地方的各級人事管理機構(gòu)全部被撤銷。新中國的干部人事工作也遭到了嚴(yán)重的破壞和損失,人事工作陷于癱瘓。大批管理和技術(shù)骨干都被下放,長期從事體力勞動,接受貧下中農(nóng)再教育。

  據(jù)《當(dāng)代中國的人事管理》一書介紹,1969年12月,中共中央將原各部政府機關(guān)人事局的全部業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)由中共中央組織部辦理。1972年以后,各地開始陸續(xù)恢復(fù)人事管理機構(gòu)。1978年3月,國務(wù)院批準(zhǔn)成立民政部人事局。

  “1978年改革之前,國家人事部不穩(wěn)定,人事管理一直是雙重管理,干部人事管理的主管單位主要還是在各個層級黨委領(lǐng)導(dǎo)下的組織部門,從高到低都是黨委負(fù)責(zé),人事部的權(quán)限不大,一直沒有一個獨立的管理功能!睂O柏瑛介紹說。

  100個干部中專以上文憑不到5個

  中共十一屆三中全會以后,我國的工作重點轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟建設(shè)為中心上來,全面推行了經(jīng)濟體制改革和行政體制改革,舊的干部人事制度的弊端也日益顯露,改革已勢在必行。

  但是1978年到1982年期間的改革,一直沒有把人事制度改革作為一種制度性安排,只是希望能夠改變干部的構(gòu)成。

  據(jù)孫柏瑛介紹,“當(dāng)時干部的年齡非常老化,這個數(shù)字是很恐怖的。1978年到1979年間,當(dāng)時3600萬名國家干部,中專、大專、大本學(xué)歷的年輕人占3.6%,不超過5%,100個干部中只有不到5個是中專以上文憑,其他基本上只是接受過干部工農(nóng)速成班、脫盲班等教育!

  據(jù)李振興回憶,“我僅在職工業(yè)余學(xué)校學(xué)習(xí)過初中文化,當(dāng)時我45歲,我的同事基本在我這個年齡以上,雖然也招了一批年輕人,但還是很少!

  1978年改革開放,一些事業(yè)單位的工資待遇也做了調(diào)整,實行“事業(yè)單位,企業(yè)管理”,李振興的工資已經(jīng)跟經(jīng)濟效益掛鉤了,除了69元的基本工資(1978年漲了一級工資,一級工資是7元錢)之外還有獎金,獎金最多的時候一個月可以拿200多元。

  1980年鄧小平有一篇非常重要的文章《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》,文中第一次提出了我國的人事工作有些機構(gòu)存在人浮于事、效率低下的問題。鄧小平提出要改變干部人事制度的結(jié)構(gòu),要實現(xiàn)干部隊伍的“革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化”,廢除實際存在的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制,設(shè)定退休年限,強制實施。

  1982年政府機構(gòu)改革中,將國家人事局與國家勞動總局、國務(wù)院科技干部局、國家機構(gòu)編制委員會合并,成立了勞動人事部。

  “1984年11月,《干部管理條例》第十一稿開始就出現(xiàn)了一個比較新的概念,就是國家公務(wù)員制度,也就是我們現(xiàn)在看到的雛形。實際上公布的時間是1987年十三大,十三大提出了我們要對公務(wù)員的政績觀業(yè)務(wù)觀進行分割,要建立國家的公務(wù)員管理體制。”孫柏瑛向記者介紹說。

  “1988年把勞動人事部分開,專門成立人事部,人事部的一個重要職責(zé)就是推行公務(wù)員制度,也是管理公務(wù)員的主要機構(gòu)! 中國政法大學(xué)政治與管理學(xué)院教授劉俊生介紹。

  這段時間干部制度不斷完善,1985年,國家建立了以職務(wù)工資為主的結(jié)構(gòu)工資制。當(dāng)時國家機關(guān)、行政事業(yè)單位按照不同職務(wù),將工資分為基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、工齡津貼和獎勵工資四個部分。“當(dāng)時各個單位的工資要統(tǒng)一,高的要降低,少的要增加!崩钫衽d說。

  實際上,從1980年開始,我國就為建立國家公務(wù)員制度開展了大量的理論探討和法規(guī)準(zhǔn)備工作。在對干部人事制度進行深刻反思和系統(tǒng)總結(jié)的基礎(chǔ)上,將現(xiàn)有國家干部隊伍分解為中共各級組織的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員,國家行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員,國家權(quán)力機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員,群眾團體的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員,企事業(yè)單位的管理人員等。

  中國政法大學(xué)法學(xué)院院長薛剛凌向記者介紹說,1984年有關(guān)部門起草《國家工作人員法》,1985年改為《國家行政機關(guān)工作人員條例》,1986年改為《國家公務(wù)員暫行條例》。

  在進行理論探討和法規(guī)準(zhǔn)備的同時,積極穩(wěn)妥、從點到面地推行國家公務(wù)員的試點。經(jīng)過理論和實踐的長期準(zhǔn)備,全面推行國家公務(wù)員制度的時機逐漸成熟。

  從國家主席到普通辦事員都納入公務(wù)員體系

  1993年10月1日,《國家公務(wù)員暫行條例》正式頒布,標(biāo)志著我國公務(wù)員制度的誕生。此后,全國各地自上而下逐步開始建立和推行國家公務(wù)員制度。

  “爭取用三年或更多一點時間,在全國范圍內(nèi)基本建立起國家公務(wù)員制度,然后再逐步加以完善!碑(dāng)時國務(wù)院這樣提出。

  按照中央部署,各級組織人事部門秉承“整體推進,突出重點,分步到位”的思路,從1994年重點抓考錄制度的建立實施、嚴(yán)把公務(wù)員隊伍“進口”開始,一年一個重點,公務(wù)員制度建設(shè)穩(wěn)步推進:凡進必考機制基本建立;激勵機制開始運行;獎勵制度發(fā)揮有效作用;競爭上崗制度逐步推開;輪崗、回避初見成效;“出口”初步暢通;培訓(xùn)開始步入軌道;廉政約束機制發(fā)揮作用;公務(wù)員權(quán)利有了保障。

  1993年以后,以《國家公務(wù)員暫行條例》為主,與之配套的幾十個單項法規(guī)和實施細(xì)則相繼頒布,涉及公務(wù)員錄用、考核、獎懲、職務(wù)任免等多個方面。

  “如果按制度建設(shè)來分階段的話,1993年的《暫行條例》和2005年的《公務(wù)員法》是進入公務(wù)員體制以后兩個重要的分界點!眲⒖∩f,“《公務(wù)員法》中公務(wù)員的范圍進一步擴大,黨政機關(guān)、政協(xié)、政黨都進入到公務(wù)員的系統(tǒng)當(dāng)中了!

  國家行政學(xué)院教授應(yīng)松年認(rèn)為,《公務(wù)員法》的頒布,使政治體制改革中非常重要的干部人事制度改革產(chǎn)生了實質(zhì)性飛躍。“《公務(wù)員法》可以說是公務(wù)員管理的‘憲法’!

  自2006年元旦開始執(zhí)行的這部法律中,把公務(wù)員分成三大類:綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類。兩大層次:領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)分為十個檔次,非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)分為八個檔次。

  “可以說,上至國家主席、國務(wù)院總理,下至普通辦事員全部包括在公務(wù)員的范圍內(nèi)!眳⑴c草案起草的國家行政學(xué)院宋世明教授認(rèn)為。

  800萬公務(wù)員隊伍的專業(yè)化管理

  新組建的國家公務(wù)員局,除了已任命的主要領(lǐng)導(dǎo)外,其他人員及機構(gòu)的設(shè)置情況目前尚不清楚,但其神秘的面紗正在逐漸揭開。

  “更好地通過制度建設(shè)來促進公務(wù)員隊伍的建設(shè)”——人力資源和社會保障部部長兼國家公務(wù)員局局長尹蔚民,這樣向媒體闡述建立國家公務(wù)員局的宗旨。

  人力資源和社會保障部副部長兼國家公務(wù)員局黨組書記、副局長楊士秋介紹說,國家公務(wù)員局將于今年上半年組建完畢,首先要確定三定(定職能、定機構(gòu)、定編制)方案,之后報國務(wù)院審批,然后人員到位!斑@將是一個部委管理的國家局。”

  劉俊生分析說:“公務(wù)員局的構(gòu)成,應(yīng)該是一個副部級的直屬局,局長將來也有可能是副部長,原來人事部下面有20個司(局),其中七八個都是管理公務(wù)員事務(wù)的,未來可能都將劃在公務(wù)員局旗下!

  公務(wù)員局的主要管理職能應(yīng)當(dāng)包括公務(wù)員的錄用、考核、職務(wù)任免與升降、獎懲、培訓(xùn)、交流與回避、工資保險福利、辭職辭退、退休、申訴控告、聘任管理等!肮珓(wù)員局的主要構(gòu)成也應(yīng)當(dāng)是根據(jù)以上各個環(huán)節(jié)成立的相應(yīng)的司局部門!眲⒖∩f。

  公務(wù)員局和原人事部最重要的區(qū)別就是,原人事部當(dāng)時管的是三支干部隊伍:公務(wù)員、事業(yè)單位干部和企業(yè)經(jīng)營管理人員,現(xiàn)在這個局只管公務(wù)員,“就是干干凈凈、純純粹粹地管公務(wù)員的事務(wù),就管這800萬公務(wù)員隊伍,更專業(yè)化了! 劉俊生說。

  孫柏瑛認(rèn)為,成立公務(wù)員局,并且放在人力資源和社會保障部這樣一個部委里,主要有兩方面的好處:其一,成為局以后,主理公務(wù)員事務(wù),職能更加清晰和收縮了;其二,可以把勞動和公務(wù)員在人力資源這一塊建立一個總體性的規(guī)劃部門,統(tǒng)一勞動力市場,對中國需要什么樣的人才,需要什么級別的人才,什么結(jié)構(gòu)的人才,做一些非常精確的統(tǒng)計,“實際上體現(xiàn)出人力資源管理越來越向戰(zhàn)略規(guī)劃調(diào)整”。

  據(jù)孫柏瑛介紹,中國人力資源有一個非常重要的問題,就是供給很多,但國家到底需求什么樣的人力資源并沒有一個統(tǒng)一的部門去規(guī)劃,比如目前高校不停地培養(yǎng)大學(xué)生,社會究竟有什么需要?國家整體的人才需求模塊到底是什么樣的?“我們一直缺乏對中國人力資源的一個總體布局和規(guī)劃”。

  專家指出,公務(wù)員局將公務(wù)員獨立出來進行專門管理,遵循了分類管理的原則,管理將更為科學(xué)。

  (摘自《瞭望東方周刊》)

編輯:王忠!
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