“我們希望在15年之內(nèi)把全國的大江大河流域的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖都做出來，我們也希望各地方能把轄區(qū)內(nèi)的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖做出來�！�

　　文/《瞭望》新聞周刊記者孫英蘭

　　“今年入汛以來的連續(xù)暴雨導(dǎo)致我國很多地方出現(xiàn)洪澇災(zāi)害，是近10年來最嚴(yán)重的水災(zāi)。至今，水災(zāi)造成的直接經(jīng)濟(jì)損失已達(dá)2000多億元，死亡和失蹤人數(shù)超過2000人，這也是10年來最多的�！敝袊�水利水電科學(xué)研究院防洪抗旱減災(zāi)研究所副所長、教授級(jí)高級(jí)工程師向立云在接受《瞭望》新聞周刊采訪時(shí)表示。

　　據(jù)國家防總辦公室副主任、新聞發(fā)言人束慶鵬8月4日透露，今年以來，我國已有28個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)遭受洪澇災(zāi)害，農(nóng)作物受災(zāi)9721千公頃，受災(zāi)人口1.4億人，因?yàn)?zāi)死亡1072人，失蹤619人，倒塌房屋110萬間，直接經(jīng)濟(jì)損失約2096億元。水利工程水毀損失已達(dá)400多億元，較常年多3倍。

　　束慶鵬還表示，今年洪災(zāi)范圍很廣。長江、淮河、黃河、遼河、松花江、海河等7大流域都不同程度地發(fā)生了洪澇災(zāi)害�！暗珡目傮w上看，今年我國的大江大河沒有出現(xiàn)像1998年那樣大的洪水，松花江流域也是局部的洪水，不過今年泥石流、山洪分布廣泛、災(zāi)害突出，比往年嚴(yán)重，如舟曲等地發(fā)生的特大泥石流災(zāi)害，近年少見�！�

　　對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的忠告

　　長期從事防洪減災(zāi)問題研究的向立云分析認(rèn)為，改革開放以來，從已公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，1991年華東太湖、淮河流域的洪水和1998年的洪澇災(zāi)害都是比較嚴(yán)重的，今年與1998年的損失相當(dāng)。從長遠(yuǎn)看，洪災(zāi)有兩個(gè)特點(diǎn)：一是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失有逐漸增長的趨勢(shì)，尤其是在我國經(jīng)濟(jì)快速增長階段，但經(jīng)濟(jì)損失的相對(duì)值，即災(zāi)害損失占GDP的比值是逐年下降的，也就是說，我們的經(jīng)濟(jì)總量在不斷增加，災(zāi)害損失雖然有所增加，但比國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長率低。二是隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力、救援能力和防疫能力的提高，人員死亡總的來說也呈下降趨勢(shì)。

　　“舟曲發(fā)生的特大山洪泥石流災(zāi)害，造成了重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，有很多方面值得我們反思。”向立云告訴本刊記者，類似舟曲這樣的地方，年降雨量通常只有200～300毫米，“當(dāng)時(shí)40分鐘降雨量就達(dá)90毫米，這雖然是一種極端事件，但如果監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)、預(yù)警做得好，則有可能減少人員傷亡，因?yàn)閺慕涤臧l(fā)生到山洪泥石流形成總有一個(gè)時(shí)間差，可以實(shí)施應(yīng)急轉(zhuǎn)移和逃生。另外，我國許多地方，歷史上也曾發(fā)生過類似的地質(zhì)災(zāi)害。因此，在城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃中，應(yīng)當(dāng)對(duì)可能發(fā)生的山洪地質(zhì)災(zāi)害有充分的估計(jì)，畢竟天有不測(cè)風(fēng)云，所以在城鎮(zhèn)選址、建筑物設(shè)計(jì)建筑時(shí)就要有所考慮，只有防患于未然，才不至于釀成慘禍�！�

　　對(duì)于目前全國各地快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)，向立云提出忠告，“現(xiàn)在縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口聚集很快，城鎮(zhèn)規(guī)模越來越大，如何合理利用土地、如何規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、避免安全隱患(包括自然災(zāi)害和事故等)值得各級(jí)政府高度重視。《防洪法》中對(duì)有些區(qū)域的建設(shè)項(xiàng)目是有要求的，比如洪水對(duì)項(xiàng)目本身的影響和項(xiàng)目對(duì)防洪的影響，要求做雙向的評(píng)估，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中是否各地都能真正落實(shí)，還有待核實(shí)�！�

　　水利工程不能一勞永逸

　　一輩子與水利工程打交道的“兩院”院士潘家錚告訴本刊記者，建設(shè)水利工程主要有兩個(gè)目的，一是興利，一是除害。不過，目前的現(xiàn)狀是旱災(zāi)和洪災(zāi)并存，前者往往更多見、更嚴(yán)重。因此，“對(duì)于水利工程而言，現(xiàn)在一個(gè)很重要的任務(wù)就是‘雨洪利用’，將‘洪水資源化’。”

　　有水利專家指出，新中國成立初期，我國只有4萬公里的堤防，1950年代開始，各地曾大力興修水利，更多的是從“利”的角度考慮。經(jīng)過60年的建設(shè)，目前我國已有8萬多座水庫，27萬公里的堤防，有98處蓄洪區(qū)，蓄洪總量達(dá)1000億立方米，淮河、海河還人工開挖了多處分洪道，恢復(fù)洪水的入海(江)能力，水利工程興利除害等綜合功能得到了充分發(fā)揮。目前，我國的七大流域及閩江、錢塘江等流域都有能力防御比較大的洪水。但山區(qū)、山洪多發(fā)區(qū)和中小河流包括一些大江大河的支流，其防洪標(biāo)準(zhǔn)不高，防洪能力比較薄弱，但又很難提高。

　　向立云認(rèn)為這主要有兩大原因：一是山區(qū)丘陵地區(qū)的中小河流保護(hù)面積小，洪水漲落幅度大，要達(dá)到較高的防洪標(biāo)準(zhǔn)，需要大量的投入，從經(jīng)濟(jì)效益上看，可能不合理；其次，即使經(jīng)濟(jì)上可行，有些地方河流保護(hù)面擴(kuò)大后，形成“洪水歸槽”，將更多的洪水輸送到下游，造成下游防洪標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)降低，防洪壓力增大。因此，“山區(qū)及中小河流的治理，應(yīng)放在流域防洪的整體考慮中，權(quán)衡利弊，合理安排。但是要想通過修建水利工程徹底消除水患是不現(xiàn)實(shí)的。”

　　據(jù)向立云介紹，2003年水利部提出了由控制洪水向管理洪水轉(zhuǎn)變的治水思路，以投入效益最大化、全社會(huì)福利最大化為原則采取綜合措施治理洪水。

　　潘家錚認(rèn)為，“洪災(zāi)是由于非常不利的氣象條件造成的巨大自然災(zāi)害。一個(gè)流域、一個(gè)地區(qū)在兩三天的時(shí)間內(nèi)把全年的雨量都傾瀉下來，必然造成災(zāi)害。應(yīng)該承認(rèn)，目前人們對(duì)重大自然災(zāi)害，比如特大地震、極端氣候變化等還不能作出正確和長期的預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)，更不要說進(jìn)行控制了�！�

　　基于此種原因，他認(rèn)為，雖然水利工程能對(duì)防洪減災(zāi)發(fā)揮重大作用，通過修建江河大堤、水庫和分洪區(qū)，科學(xué)地泄、攔、分，可以將洪災(zāi)損失減到最低程度，但不可能完全消除災(zāi)害。如果違反客觀規(guī)律辦事，甚至?xí)�加劇�?zāi)害。但對(duì)水庫進(jìn)行科學(xué)、優(yōu)化的調(diào)度，變洪水為資源還是可行的，“當(dāng)然這有個(gè)前提：防洪是第一位的”。

　　國家開始研究“洪水資源化”

　　曾擔(dān)任三峽工程論證領(lǐng)導(dǎo)小組副組長兼技術(shù)總負(fù)責(zé)人的潘家錚以三峽工程為例說，“三峽水庫的正常蓄水位為175米，而其防洪限制水位則是145米，也就是說，它有221億立方米的容量是防洪庫容。在洪水到來時(shí)，水庫就會(huì)利用這部分庫容攔蓄洪水，并盡可能將之留到洪水過后加以利用�！�

　　據(jù)長江防總介紹，正是通過三峽工程的調(diào)蓄削減，才使長江中下游河段，特別是沙市和武漢河段未超過警戒水位，避免了10萬人上堤巡堤查險(xiǎn)，僅此一項(xiàng)就能減少上千萬元防汛經(jīng)費(fèi)的消耗。

　　“這次千里荊江能安全無恙，確實(shí)是因?yàn)槿龒{工程發(fā)揮了理想的防洪作用。其實(shí)，在汛期，許多水利樞紐既要騰空水庫，準(zhǔn)備應(yīng)付可能到來的特大洪水，又想多蓄一點(diǎn)水供枯水期用，由此形成了尖銳矛盾。”潘家錚強(qiáng)調(diào)道，解決這一矛盾的關(guān)鍵，就是要提高對(duì)氣象和水情的預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)精度，延長預(yù)報(bào)期，進(jìn)行優(yōu)化調(diào)度，包括水庫群的聯(lián)合調(diào)度，使其在滿足防洪要求的前提下，兼顧枯水期的需水問題，變水害為“水利”。

　　向立云告訴本刊記者，國家已經(jīng)開始研究“洪水資源化”問題，國內(nèi)很多地方在進(jìn)行相關(guān)方面的研究和試點(diǎn)。目前，全國有許多水庫正進(jìn)行汛限水位動(dòng)態(tài)控制試點(diǎn)，利用洪水資源，效果很好。但前提是要做好洪水預(yù)報(bào)和工程調(diào)度，并且在洪水來臨時(shí)保證工程的安全。像北方地區(qū)可以在汛期有意識(shí)地利用田間、蓄滯洪區(qū)、濕地和河道蓄滯洪水把洪水轉(zhuǎn)化為地下水。但是由于土地承包到個(gè)人，蓄滯洪區(qū)的土地也分到了每家每戶，這種方式有局限性。目前只有濕地、公地可以做�！爱�(dāng)然，在蓄滯洪區(qū)已經(jīng)啟用的情況下，可以讓洪水多蓄一段時(shí)間，將更多的洪水滲入地下。這其中涉及到蓄洪區(qū)的管理問題�！�

　　地質(zhì)災(zāi)害高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)移民是趨勢(shì)

　　據(jù)了解，今年因洪災(zāi)引起的主要災(zāi)害大多發(fā)生在中小河流；與此相對(duì)應(yīng)，因?yàn)?zāi)死亡的人數(shù)有70%～80%也都在中小河流。

　　“相對(duì)于大江大河，山區(qū)、中小河流的防洪標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)比較低，但要讓所有中小河流的防洪標(biāo)準(zhǔn)都向大江大河的防洪標(biāo)準(zhǔn)看齊，也是不現(xiàn)實(shí)、不科學(xué)的�！毕蛄⒃普J(rèn)為，“山洪地質(zhì)災(zāi)害高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)、偏遠(yuǎn)山區(qū)的移民是一種趨勢(shì)。”

　　向立云分析說，“一方面，移民要建立在自愿的基礎(chǔ)上、建立在國家總體發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上、建立在城鎮(zhèn)化發(fā)展基礎(chǔ)上。同時(shí)要對(duì)一些特殊地區(qū)有一些政策扶持或鼓勵(lì)、傾斜政策，長期堅(jiān)持、循序漸進(jìn)�！�

　　他告訴本刊記者，1998年洪水之后，國家出臺(tái)了災(zāi)后重建的“32字方針”，其中就包括“移民建鎮(zhèn)”，但實(shí)際上移民并未脫離對(duì)土地的依賴，成為城鎮(zhèn)居民�！捌鋵�(shí)，現(xiàn)在有很多人從農(nóng)村來到城市并有在城市謀生立足的能力和手段，就是因?yàn)閼艏畣栴}而解決不了升學(xué)、就醫(yī)等問題，這就需要從政策上入手。另一方面，一些地方的承載能力確實(shí)有限，不適宜過多人口居住，高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)、高邊坡區(qū)不適宜人口居住就應(yīng)該考慮移民，這還僅僅是從防洪減災(zāi)方面考慮，有些地方還應(yīng)該考慮生態(tài)、環(huán)境的承載力。因?yàn)槲覀冏罱K的目的是要實(shí)現(xiàn)全面小康，從這個(gè)角度講，政府還有很多工作要做�！�

　　向立云強(qiáng)調(diào)，科學(xué)、合理的發(fā)展是最重要的�！皣�家正在做主體功能區(qū)規(guī)劃，我覺得，開展洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃同樣必要”。他介紹說，根據(jù)洪水的風(fēng)險(xiǎn)情況對(duì)土地進(jìn)行分區(qū)，這是一種比較好的防洪措施。洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃通常將洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃分為禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和一般開發(fā)區(qū)，以此引導(dǎo)洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)土地的合理利用，減輕或避免不必要的損失，是一種非常重要的、防洪的非工程措施。

　　向立云透露，目前水利部正在開展《全國洪水風(fēng)險(xiǎn)圖》編制工作，主要是針對(duì)各地洪水風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行分析，若能在此基礎(chǔ)上通過一定的程序?qū)ι鐣?huì)公示，則可引導(dǎo)洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域在建設(shè)和開發(fā)過程中，科學(xué)使用土地，有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。另外，它也是區(qū)域規(guī)劃的基礎(chǔ)，對(duì)未來社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的參考作用。

　　“這項(xiàng)工作是2007年底由水利部正式立項(xiàng)的，”向立云說，“今年底第一期工作將結(jié)束。我們希望在15年之內(nèi)把全國的大江大河流域的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖都做出來，我們也希望各地方能把轄區(qū)內(nèi)的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖做出來。做出來之后，就可以以此為依據(jù)劃分各地的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，通過風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃來管理人們的開發(fā)行為。這項(xiàng)工作完成后，國家防洪和減災(zāi)的能力將大大提升�！薄�