事件回放:一起訴訟掀起波瀾
5月22日,首都北京,一場大雨傾瀉而下,沖刷著這座古老而又洋溢著現(xiàn)代氣息的大都市。在中國政法大學(xué)圖書館,由全國律協(xié)憲法與人權(quán)專業(yè)委員會、中國政法大學(xué)法學(xué)院主辦的“戶籍歧視與社會公平研討會”正在進(jìn)行,學(xué)者們的激烈爭辯持續(xù)升溫。
這場爭論的最新導(dǎo)火索源于一起行政訴訟——
“我要想?yún)⒓颖本┦腥舜蟠淼膿Q屆選舉,必須回合肥開選民身份證明;出國辦護(hù)照,也必須得回老家,耽誤時(shí)間不說,光是路費(fèi)就開銷不少!毖杏憰,程海說起自己的遭遇憤憤不平。
程海是安徽籍人,三年半前來京做律師,目前是北京一家律師事務(wù)所的執(zhí)業(yè)律師。4月19日,他將北京市昌平區(qū)公安分局和安徽省合肥市廬陽區(qū)公安分局分別告上法庭,理由是上述兩方拒絕為他辦理異地戶口遷移手續(xù)。
據(jù)程海介紹,2005年3月,其在北京天通苑購買了一套住房,但因?yàn)閼艨谠诤戏,給北京的生活和工作帶來很多不便!跋裎疫@樣戶口與實(shí)際居住地分離的情況,北京市有近400萬人,全國約有兩億人,如果每個(gè)人都像我這樣來回奔波,按最低花費(fèi)500元估算的話,全國每年就要浪費(fèi)1000億元。”用程海的話講,他到北京的第一天就受到了歧視:買手機(jī)號時(shí)被要求預(yù)付話費(fèi),因?yàn)樗峭獾貞艨凇:髞硌b固定電話,又被要求提供本地人擔(dān)保,為此,程海起訴了北京網(wǎng)通公司,但以敗訴告終。
今年3月12日,程海以特快專遞方式寄出書面申請,要求其居住地——昌平區(qū)公安分局及其所屬的東小口派出所,為他辦理戶口遷入(從安徽合肥遷入北京)手續(xù)。次日,程海向現(xiàn)戶籍管轄地——合肥市廬陽區(qū)三牌樓派出所郵寄了同樣的戶口遷出申請。兩地公安部門均拒絕了他的遷戶申請。程海十分不滿,提出訴訟。
5月23日,程海接到合肥市廬陽區(qū)法院書面通知,正式受理此案。但此前的4月26日,北京市昌平區(qū)法院裁定不予受理,目前,程海已經(jīng)向北京市第一中級法院提出上訴。
程海狀告公安局要求自由遷移一案引起輿論的高度關(guān)注,也進(jìn)一步引燃了人們對戶籍制度的關(guān)注。
戶籍制度還是戶籍“做法”
據(jù)與會專家介紹,戶籍制度本來只是政府對公民個(gè)人信息進(jìn)行登記的一種制度。中國現(xiàn)行戶籍管理制度是新中國成立后逐步建立起來的,大致經(jīng)歷了1958年前的自由遷徙期、1958年至1978年的嚴(yán)格控制期和1978年以后的半開放期三個(gè)階段。
1958年1月,全國人大常委會通過并公布了《中華人民共和國戶口登記條例》(以下簡稱《登記條例》),使我國戶籍登記有了統(tǒng)一的法律依據(jù)。
與會專家認(rèn)為,隨著社會的發(fā)展,目前的這套戶籍制度的局限性越來越明顯,戶籍制度以及其上所附加的種種權(quán)利和保障的差別,引發(fā)了許多社會問題。近年來,有關(guān)“戶籍制度改革”的呼聲一直不斷。
對此,程海提出了不同觀點(diǎn):“戶籍制度本身不需要改革,關(guān)鍵是要糾正各個(gè)部門多年來的違法行為,要求他們依法行政!背毯L崞鹪V訟的法律依據(jù)正是《登記條例》。在程海看來,現(xiàn)在的戶籍制度只能算做“戶籍做法”——把城市福利和公共服務(wù)等利益附加在戶口上,這種做法是違法的。
程海認(rèn)為,《登記條例》是允許公民自由遷移的,他舉例說,根據(jù)《登記條例》規(guī)定,城市居民到了另外一個(gè)地方,連續(xù)居住三個(gè)月以后有三種選擇:繼續(xù)辦暫住登記、轉(zhuǎn)戶口或者是回老家。據(jù)此,他可以選擇第二種,但是真要辦理轉(zhuǎn)戶手續(xù)難上加難,種種條件限制了戶口自由遷移,這給公民工作、生活帶來太多的不便。
改革路徑:激進(jìn)式還是漸進(jìn)式
戶籍制度改革路在何方?
中國政法大學(xué)教授何兵認(rèn)為,改革不能“釜底抽薪”。戶籍制度上面附加了很多東西,如勞動制度、高考制度、醫(yī)保制度等,使戶籍制度改革成為一個(gè)綜合性難題。作為戶籍改革本身,必須有相關(guān)配套措施跟上,如果突然“把最下面的板抽掉”,允許自由遷移,恐怕會引起其他問題。他認(rèn)為,戶籍制度不宜馬上取消。
何兵教授的觀點(diǎn)引起了部分學(xué)者的共鳴。中國政法大學(xué)副教授蕭翰等專家認(rèn)為,全面推進(jìn)戶籍改革的目標(biāo)是解決城鄉(xiāng)戶口性質(zhì)統(tǒng)一問題,讓戶口回歸本位。戶籍制度改革本身并不復(fù)雜,但附加在戶籍制度之上的相關(guān)社會經(jīng)濟(jì)政策以及由此形成的社會利益分配格局卻是錯綜復(fù)雜的,不破除各種壁壘,戶籍管理制度改革將難以穩(wěn)步推進(jìn)。
全國律協(xié)憲法與人權(quán)專業(yè)委員會主任吳革表示:“和諧視野下的戶籍改革應(yīng)該人人生而平等,但目前的戶籍制度造成人一生下來就被人為地分為貴賤兩種,沒有任何理由可以再讓這種戶籍制度保留下來。戶籍制度是社會不公正的起點(diǎn),如果我們沒有起點(diǎn)的公平就沒有后面其他的公平!眳歉锍姓J(rèn),戶籍改革是個(gè)漸進(jìn)的過程,不宜操之過急。
打破農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口制,是中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英提出的觀點(diǎn)!昂戏ü潭ㄗ∷笨梢宰鳛椤耙辉睉艏芾碇贫鹊钠瘘c(diǎn),“只要有固定住所,無論農(nóng)民還是其他人,都可以落戶!彼瑫r(shí)認(rèn)為,如果“合法固定住所”作為改革的核心,將面臨兩個(gè)問題,一是如何“取得”合法固定住所,“買的算是,那租的算嗎?”二是如何界定合法固定住所,“一居室算嗎?平房呢?窩棚呢?”他建議中央的政策對此模糊化,具體認(rèn)定可由各地政府做主,以形成不同的“準(zhǔn)入門檻”。
相關(guān)鏈接:我國戶籍制度的變遷
新中國成立初期,對人口遷徙管束較為粗放。外來人口進(jìn)入城市很容易,3天內(nèi)到有關(guān)部門登記暫住戶口,居住時(shí)間超過3個(gè)月,就可申報(bào)常住戶口。
1958年1月,《中華人民共和國戶口登記條例》頒布,提出“隨母落戶”原則;公民由農(nóng)村遷往城市,須持有城市勞動部門的錄用證明、學(xué)校的錄取證明或城市戶口登記證明以及城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入證明,向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請辦理遷出手續(xù)。
1984年,中共中央一號文件,允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服裝業(yè)的農(nóng)民自帶口糧在城鎮(zhèn)落戶;繼而國務(wù)院又發(fā)出《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》,準(zhǔn)予落常住戶口。
1985年,公安部《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口的管理暫行規(guī)定》,加強(qiáng)“流動人口管理”,并發(fā)布《中華人民共和國居民身份證條例》。
1994年,取消戶口按商品糧為標(biāo)準(zhǔn)劃分為農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的“二元結(jié)構(gòu)”,而以居住地和職業(yè)劃分為農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口,建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種管理形式為基礎(chǔ)的登記制度,并逐步實(shí)現(xiàn)證件化管理。(王新友)
代表呼吁:建議立法解決戶籍歧視問題
□十屆全國人大代表 馬克寧
我國從1958年開始實(shí)施的《戶口登記條例》,確立了以常住人口為主,嚴(yán)格控制人口流動的基本準(zhǔn)則,公民除就業(yè)、升學(xué)、工作調(diào)動等可以遷徙外,沒有選擇居住地的權(quán)利。
現(xiàn)行戶口管理實(shí)行“農(nóng)業(yè)戶口農(nóng)民”與“非農(nóng)業(yè)戶口市民”的二元戶籍結(jié)構(gòu),把人口分割為城市和農(nóng)村兩個(gè)板塊,并將勞動用工、住房、醫(yī)療、教育、就業(yè)等公民權(quán)益同戶口掛鉤。
40余年來,歧視性戶籍制度像一條無形的繩子束縛著人們的自由流動,農(nóng)村人口被強(qiáng)制吸附在狹小的土地上。改革開放后,農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的愈來愈多,看到這一發(fā)展趨勢,不少省市開始探索戶籍制度改革,在改善農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的法律政策環(huán)境方面,做了許多有益的嘗試。公安部對戶籍制度改革也進(jìn)行了一些研究和準(zhǔn)備。但是,我們看到,1958年開始實(shí)施的《登記條例》仍然在發(fā)揮著分離城鄉(xiāng)二元社會、對農(nóng)村公民身份歧視的作用。全國人民代表大會有必要盡快廢除包括《登記條例》在內(nèi)的戶籍歧視和相關(guān)身份歧視的法律和法規(guī),保障農(nóng)民合法權(quán)益。