51歲的章樹山身材高大，嗓音洪亮。
章樹山現(xiàn)任江蘇省海安縣縣委書記。剛剛在縣里忙碌完群眾接待日工作的他，便趕到南通市中級人民法院的會議室，就“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在行政案件中出庭應(yīng)訴”一事接受了本報(bào)記者采訪。
3年前，時任海安縣縣長的章樹山出庭應(yīng)訴一起行政官司，原告是一對農(nóng)民夫婦，因不服縣人民政府建設(shè)用地行政許可，將縣政府告上法庭。此事在當(dāng)年沒有進(jìn)行任何報(bào)道。今年5月14日，海安縣現(xiàn)任縣長單曉鳴走上被告席應(yīng)訴，海安縣“一把手”出庭應(yīng)訴率達(dá)到100%的現(xiàn)狀由此披露，被媒體和司法界稱為“海安現(xiàn)象”。
“海安現(xiàn)象”的核心人物要屬章樹山，當(dāng)年他不僅親自出庭，還促動各職能部門“一把手”面對行政訴訟出庭，這曾在官員中引發(fā)過一場思想觀念的“地震”。
下發(fā)文件“逼”官出庭應(yīng)訴
章樹山說自己出庭時沒有猶豫，因?yàn)椤斑@是個很正常的事”。
在章樹山看來，“一把手”在行政訴訟中當(dāng)被告出庭，可以“促進(jìn)你學(xué)法、知法，明白在程序上怎樣合法”。而一些行政領(lǐng)導(dǎo)往往不在意程序是否合法，只顧結(jié)果，拒絕出庭應(yīng)訴，甚至不答辯、不履行生效裁判，此類現(xiàn)象當(dāng)時在全國普遍存在。
“那次出完庭我就講，‘民告官’一是官要出庭，二是要考核出庭效果，敗訴的要受處罰。”章樹山說，當(dāng)年，海安縣有3名行政“一把手”、兩名行政機(jī)關(guān)分管負(fù)責(zé)人隨后出庭應(yīng)訴。
從那以后，海安縣連續(xù)3年就“一把手”出庭應(yīng)訴下發(fā)文件，用嚴(yán)格制度“逼”官出庭。從2004年至今年9月，海安縣各行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴已達(dá)八十多人次。
“老百姓不找縣長找院長，標(biāo)志著社會文明的進(jìn)步�！闭聵渖秸f。
章樹山所說的院長指的是人民法院院長。他說，如果老百姓在糾紛發(fā)生后，都到法院去尋求公正解決，而不是去縣委、市委、省委，這無疑表明，社會文明有了巨大的進(jìn)步，老百姓學(xué)會了依法維權(quán)。
據(jù)介紹，作為全國普法先進(jìn)縣，海安縣近年來年年拆遷幾十萬平方米、動遷幾千戶人家，卻沒發(fā)生過大規(guī)模上訪事件，這與政府各職能部門依法行政、公正執(zhí)法有著密切關(guān)系。
行政訴訟官員出庭艱難起步
如果將目光從海安轉(zhuǎn)向更廣闊的地域，將時光回溯到1990年行政訴訟法剛剛實(shí)施之時，我們也許會有更深的體會。
“法律面前人人平等”這句話似乎無人不曉。然而，在最能體現(xiàn)這一原則的行政訴訟法庭上，作為被告的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人卻往往難覓身影、難聞其聲。
江蘇各級法院在經(jīng)歷了行政審判工作的艱難起步階段后，留下了如此深刻的記憶：在行政訴訟剛剛為公眾所知的那些年里，公民不愿告、不敢告、不會告的現(xiàn)象普遍存在；行政機(jī)關(guān)普遍存在怕當(dāng)被告、怕出庭應(yīng)訴、怕敗訴的心理；法院面臨著社會的種種壓力，出現(xiàn)受理難、審理難、執(zhí)行難的現(xiàn)象。
江蘇省高級人民法院行政審判庭的法官們還記得，當(dāng)年，一些部門和領(lǐng)導(dǎo)缺乏應(yīng)有的現(xiàn)代民主法治意識，不習(xí)慣于接受司法監(jiān)督，認(rèn)為行政訴訟是給政府“找麻煩”，對行政審判不尊重甚至橫加干涉的現(xiàn)象時有發(fā)生，使法院無法切實(shí)履行司法審查職能；地方保護(hù)、部門保護(hù)在一些單位比較突出，有些地方制定“土政策”限制法院受理和審判行政案件，訴權(quán)保護(hù)不力、行政訴訟“告狀難”的現(xiàn)象比較嚴(yán)重；有的行政機(jī)關(guān)不出庭應(yīng)訴，不繳納訴訟費(fèi)，不提供證據(jù)材料，不執(zhí)行生效裁判……
參加行政審判的法官們還發(fā)現(xiàn)，一些行政機(jī)關(guān)在應(yīng)訴能力和水平上問題突出：行政機(jī)關(guān)在法庭上舉證能力弱，具體表現(xiàn)為平時執(zhí)法活動中不注意搜集和保存證據(jù)，或雖然給予足夠注意，但是沒把握好證據(jù)的客觀性、關(guān)聯(lián)性和合法性，導(dǎo)致不少證據(jù)因缺乏效力而無法使用；一些受委托出庭應(yīng)訴人員在庭審中缺乏應(yīng)訴的應(yīng)變能力，在遇到具體復(fù)雜的問題時不知所措，從而致使一些行政機(jī)關(guān)敗訴……
無錫市中級人民法院有關(guān)人士告訴記者，15年前，該市崇安區(qū)人民法院受理了一起“民告官”案，法院竟然因?yàn)樵陂_庭傳票的“受傳人”一欄里寫下了區(qū)里領(lǐng)導(dǎo)的名字而受到指責(zé)。在法院判決崇安區(qū)政府一審敗訴后，法院院長遭到市某領(lǐng)導(dǎo)的嚴(yán)厲批評而無法繼續(xù)正常工作被調(diào)離。這起行政訴訟案件的“案外結(jié)果”在全市法院系統(tǒng)引起不小的震動。
在無錫中院提供的相關(guān)調(diào)查報(bào)告中，記者看到了如下分析：
行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不到庭應(yīng)訴弊病多：首先，會使行政機(jī)關(guān)特別是機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對本部門行政行為的違法性或不當(dāng)性缺乏直接深入的了解，從而難以進(jìn)行有針對性的整改，導(dǎo)致一些不依法行政的行為一再出現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)也無法把個案的得失及時轉(zhuǎn)化為依法行政的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)；其次，人民群眾會覺得合法權(quán)益沒有得到應(yīng)有的重視和尊重，因不能直接向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人表達(dá)意見而出現(xiàn)心理不平衡，容易使矛盾激化。
“一把手”出庭率大幅提升的背后
標(biāo)志性的轉(zhuǎn)變發(fā)生在2003年。
這一年的10月20日，南京市下關(guān)區(qū)人民政府根據(jù)該區(qū)人民法院的建議出臺了《下關(guān)區(qū)政府關(guān)于加強(qiáng)行政訴訟應(yīng)訴工作的通知》，通知明確規(guī)定：“政府各部門成為行政訴訟被告時，行政領(lǐng)導(dǎo)一般應(yīng)出庭應(yīng)訴�！边@是江蘇全省各級政府在規(guī)范性文件中首次對行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴作出制度性要求。
據(jù)江蘇省高級人民法院披露：截至今年9月，全省已有11個地級市和31個縣(市、區(qū))的黨委、政府出臺專門文件，實(shí)施行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度。
江蘇省高級人民法院行政審判庭庭長周茸萌告訴記者，2006年全省被告行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的行政案件有423件，與2005年相比增長了142.71%。
另據(jù)江蘇省高院今年上半年統(tǒng)計(jì)，被告行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的行政案件達(dá)到398件，這使得2003年以來的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)字累計(jì)達(dá)到1213件，而一些縣(市、區(qū))今年的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率更是達(dá)到了100%。
行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率為何會有如此大幅度的提升？
周茸萌認(rèn)為，這一巨大變化得益于黨政領(lǐng)導(dǎo)司法觀念和意識的轉(zhuǎn)變，得益于江蘇司法環(huán)境的整體改善，得益于法院促動行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的不懈努力。
記者獲知，江蘇省高院在2005年召開的全省行政審判工作會議上，明確要求各級法院繼續(xù)采取有效措施倡導(dǎo)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。在隨后進(jìn)行的“2005法治江蘇論壇”上，省委政法委書記林祥國肯定了一些縣(市、區(qū))作出的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的規(guī)定，并倡導(dǎo)各地借鑒。在省高院的要求下，各地法院紛紛行動起來，通過向黨政機(jī)關(guān)發(fā)送司法建議、提交專題報(bào)告等方式，積極爭取黨委、人大的支持和行政機(jī)關(guān)的理解，大力推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度。
記者從江蘇省高院得到了這樣一組數(shù)據(jù)：全省法院自2003年以來共組織行政案件協(xié)調(diào)會6323次，發(fā)送司法建議1227件，參加與行政機(jī)關(guān)的聯(lián)席會議或聯(lián)合座談會2472次，為行政機(jī)關(guān)各類培訓(xùn)授課1684次，參加培訓(xùn)的行政機(jī)關(guān)人員逾12萬人次，參與制定地方規(guī)范性文件305件，推動地方黨委、人大、政府出臺涉及行政訴訟相關(guān)文件98份……
3分考績指標(biāo)懸在官員頭上
記者從江蘇省委政法委了解到，從2006年起，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率已經(jīng)與被訴行政機(jī)關(guān)是否依法履行應(yīng)訴義務(wù)、是否依法履行法院生效裁判、是否存在非法干預(yù)法院行政審判等事項(xiàng)，一同被列為“法治江蘇”合格縣(市、區(qū))評比的重要指標(biāo)。
從有關(guān)文件中記者看到了這樣的規(guī)定：“實(shí)施行政訴訟案件行政機(jī)關(guān)法定代表人或分管領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴制度(3分)：行政機(jī)關(guān)法定代表人或分管領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴率未達(dá)到50%的，扣3分�！�
記者詢問：“3分考績出于怎樣的考慮？”
江蘇省委政法委書記林祥國解釋說：“‘法治江蘇’合格縣(市、區(qū))創(chuàng)建活動考核分值是經(jīng)過詳細(xì)調(diào)研，在平衡各方面管理指標(biāo)后制定出來的。這項(xiàng)考績分值在單項(xiàng)中屬于高分，說明了它的重要性�？己朔�?jǐn)?shù)是指揮棒，制定行政機(jī)關(guān)法定代表人或分管領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴的分值，就是為了推動行政機(jī)關(guān)法定代表人或分管領(lǐng)導(dǎo)的出庭，提高出庭率�！�
采訪中記者了解到，江蘇很多地方政府在制定行政執(zhí)法考核實(shí)施細(xì)則及評分標(biāo)準(zhǔn)中，都將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況納入考核范圍。還有不少地區(qū)對行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件種類、出庭比例等提出了明確要求，要求政府監(jiān)察部門按照有關(guān)規(guī)定追究相應(yīng)責(zé)任。
行政首長出庭應(yīng)訴出現(xiàn)四大轉(zhuǎn)變
如今，考核分?jǐn)?shù)的指揮棒效應(yīng)正逐步顯現(xiàn)。
無錫市中級人民法院行政審判庭副庭長楊魯明向記者介紹了這樣一起行政訴訟案件：
2006年11月30日，無錫中院審理了一起行政確認(rèn)案，一家服飾公司作為上訴人請求法院撤銷被上訴人無錫市勞動和社會保障局對第三人作出的工傷認(rèn)定。開庭時，無錫市勞動和社會保障局局長錢宗建到庭應(yīng)訴，市人大代表二十余人旁聽，16家新聞媒體做了現(xiàn)場報(bào)道。
錢宗建在庭審后這樣說：“我是帶著局里所有部門領(lǐng)導(dǎo)來參加庭審的，這樣做一方面是為了向行政相對人當(dāng)面說明理由，另一方面也是體現(xiàn)對法律和行政相對人的尊重�！�
來自江蘇省高院的調(diào)查表明，目前，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴出現(xiàn)了“四個轉(zhuǎn)變”：
由為出庭而出庭轉(zhuǎn)變?yōu)橐蚪鉀Q爭議的需要而主動出庭參訴，為及時化解行政紛爭提供保障；
由法院動員出庭轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃臃e極參加庭審，及時了解行政相對人的情況及要求；
由應(yīng)付出庭轉(zhuǎn)變?yōu)橥徶蟹e極與原告對話，解釋執(zhí)法規(guī)定，釋疑答難，減少原告的對抗情緒；
由庭前不介入轉(zhuǎn)變?yōu)橥デ爸鲃诱莆瞻盖�，庭審中�?yīng)對自如，取得原告的好感。(杜萌）
圖片報(bào)道
