“我為什么親自應(yīng)訴，還動(dòng)員這么多警察旁聽(tīng)？”浙江省杭州市公安局交通治安分局局長(zhǎng)鄭彤輝堅(jiān)定地說(shuō)，法治社會(huì)要求警察嚴(yán)格依法辦案，所辦的案子要經(jīng)得起法律的檢驗(yàn)。
前不久，杭州市江干區(qū)人民法院公開(kāi)審理了原告章某訴被告杭州市公安局交通治安分局公安行政處罰爭(zhēng)議一案。章某因涉嫌偷手機(jī)被交通治安分局給予拘留15天的行政處罰。章某不服，訴至法院，要求撤銷行政處罰。鄭彤輝親自到庭應(yīng)訴，六十多名民警參加了當(dāng)天的旁聽(tīng)。
“面對(duì)行政訴訟，為保障公民的權(quán)利，我理應(yīng)到庭，還原事實(shí)真相。”鄭彤輝如此解釋他出庭應(yīng)訴的動(dòng)機(jī)。
而該案的開(kāi)庭在引起社會(huì)關(guān)注的同時(shí)，也將近年來(lái)漸成常態(tài)的行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度再次推向了公眾的視野。
行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴從個(gè)別走向普遍
杭州市江干區(qū)法院行政庭副庭長(zhǎng)魏東所告訴記者，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴，在他們這里已不是新鮮事兒。
據(jù)介紹，自2007年4月《杭州市江干區(qū)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴工作實(shí)施辦法》施行以來(lái)，截至目前，江干區(qū)法院已審理了5起行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的案件。
“作為地方行政審判司法環(huán)境得到優(yōu)化的重要標(biāo)志，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度一直以來(lái)都是法院聯(lián)合地方政府努力構(gòu)建的重要制度之一，但囿于各種因素的影響，前些年行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的情況并不樂(lè)觀�！被貞浧甬�(dāng)時(shí)的情景，寧波市中級(jí)人民法院行政庭法官章浩一臉無(wú)奈地說(shuō)，有的法院全年沒(méi)有一起被告法定代表人出庭應(yīng)訴的案件，更多的行政首長(zhǎng)愿意身在“幕后”而不愿走到“臺(tái)前”接受原告質(zhì)問(wèn)和法官詢問(wèn)。
2006年9月，寧波市政府出臺(tái)《關(guān)于在全市行政機(jī)關(guān)中倡導(dǎo)和逐步推行行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴工作的通知》后，扭轉(zhuǎn)了“全年無(wú)應(yīng)訴首長(zhǎng)”的現(xiàn)象。進(jìn)入2007年，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴在寧波兩級(jí)法院的行政訴訟庭審中已是較為普遍。
數(shù)據(jù)顯示，自2006年10月以來(lái)，寧波市兩級(jí)法院審理的行政案件中，行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)(包括負(fù)責(zé)人)出庭的有123人，大約占總結(jié)案數(shù)的七分之一。
行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度越來(lái)越得到社會(huì)的認(rèn)同，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴從個(gè)別現(xiàn)象逐漸走向普遍現(xiàn)象。記者了解到，2005年，江蘇省南通市行政機(jī)關(guān)與法院率先推行行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度。如今，江蘇全省已有11個(gè)地級(jí)市和31個(gè)縣(市、區(qū))的黨委、政府出臺(tái)專門(mén)文件，實(shí)施行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，4年來(lái)全省被告行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的行政案件累計(jì)達(dá)1213件。
來(lái)自寧波中院的一份調(diào)查顯示，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭后，總體庭審效果均較以前有所提高，行政協(xié)調(diào)結(jié)案成功率亦有所提高。在全市審結(jié)的382件一審行政案件中，有行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的案件71件，協(xié)調(diào)成功81件，成功率達(dá)到了36.6%。
一半以上行政首長(zhǎng)出庭實(shí)質(zhì)參與度不高
采訪中，有許多法官對(duì)記者說(shuō)，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的落實(shí)，增強(qiáng)了行政首長(zhǎng)依法行政的意識(shí)，而且通過(guò)參加訴訟，“一把手”及時(shí)查找和發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題所在，這為行政權(quán)力的正確行使和行政管理政策的正確出臺(tái)搭建了信息反饋平臺(tái)，同時(shí)也為法院做好行政訴訟協(xié)調(diào)工作、妥善解決行政爭(zhēng)議提供了現(xiàn)實(shí)條件。
但是，也有法官坦言，實(shí)踐中，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴主動(dòng)性不夠，出了庭也只是走走形式等問(wèn)題漸次顯現(xiàn)。
“國(guó)土部門(mén)的負(fù)責(zé)人在整個(gè)庭審中一言不發(fā)，只宣讀了答辯狀�！睂�(duì)此，小劉表示很失望。此前，因?yàn)閷?duì)土地部門(mén)的行政裁決不服，小劉將國(guó)土部門(mén)告上了法庭。
寧波中院的統(tǒng)計(jì)也顯示，占52%的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的庭審實(shí)質(zhì)參與度不高。“真正熟悉案情，熟悉涉案法律法規(guī)、政策規(guī)范，對(duì)證據(jù)運(yùn)用、焦點(diǎn)分析很清晰到位的，往往不多，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人庭審實(shí)質(zhì)參與程度還有待提高�！睂幉ㄖ性盒姓シü僮T星光告訴記者。
譚星光認(rèn)為，盡管“一把手”不一定是業(yè)務(wù)主管，也不必具體參與部門(mén)的每一個(gè)具體行政決定，但對(duì)于工作的流程、辦事程序、政策和法律依據(jù)應(yīng)當(dāng)是清楚的。在相對(duì)人質(zhì)疑或法庭調(diào)查的情況下，由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人當(dāng)庭說(shuō)明與答疑無(wú)疑會(huì)收到權(quán)威的政策宣示效果。
記者注意到，在治安行政處罰、戶籍管理等案件上，幾乎在寧波各基層法院，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人都親自到庭應(yīng)訴，多個(gè)地方的公安機(jī)關(guān)還組織了民警旁聽(tīng)訴訟。與此形成鮮明對(duì)比的是，土地、城建規(guī)劃、環(huán)境、勞動(dòng)、工商等案件數(shù)量相對(duì)較大的部門(mén)，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴率并不高。
不同級(jí)別的行政部門(mén)首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴也存在不均衡問(wèn)題。有這樣一組數(shù)據(jù)，從2006年1月起至2007年6月，寧波市級(jí)、區(qū)級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政部門(mén)涉訴行政案件分別為103件、676件、35件，法定負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴分別為6次、97次、5次。
進(jìn)一步細(xì)化制度設(shè)計(jì)建議設(shè)立應(yīng)訴法律條款
“如何才能更好的規(guī)范行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴工作，充分發(fā)揮行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的優(yōu)勢(shì)呢？”這是章浩、譚星光等法官們一直在思考的問(wèn)題。
譚星光舉例說(shuō)，有的地方規(guī)定重大、復(fù)雜的行政案件，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭，但重大、復(fù)雜的行政案件由誰(shuí)確定、根據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定，法院與行政機(jī)關(guān)對(duì)此判斷不一致又如何辦？
此外，就提高負(fù)責(zé)人庭審的實(shí)質(zhì)參與程度，要求法官在庭審中有效引導(dǎo)，通過(guò)業(yè)務(wù)程序、政策流程的解釋等手段，給負(fù)責(zé)人創(chuàng)造有效參與的途徑，征求行政機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，對(duì)何種條件下行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)出庭達(dá)成共識(shí)等等，這些都有待制度設(shè)計(jì)的進(jìn)一步細(xì)化。
目前，制約行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的有效機(jī)制是來(lái)自于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部考核。即未完成規(guī)定出庭任務(wù)的行政機(jī)關(guān)在年終考核時(shí)扣除一定的分?jǐn)?shù)，從而影響行政機(jī)關(guān)在各機(jī)關(guān)間的排名直至獎(jiǎng)金，本質(zhì)上，這種約束是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的約束，缺乏可直接歸責(zé)的法律責(zé)任。
譚星光建議，在修改行政訴訟法時(shí)，設(shè)立行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的條款，并引入相應(yīng)的法律責(zé)任約束，具體條款可以以下面方式表述：“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在訴訟中，有就本單位職責(zé)、工作程序或具體案件事實(shí)進(jìn)行出庭作證的義務(wù)，法庭在認(rèn)為有必要時(shí)可通知有關(guān)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭�！彼J(rèn)為，在行政訴訟法修改之前，可以嘗試推動(dòng)地方立法，在本市范圍內(nèi)引入行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的規(guī)定。(袁定波）
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