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　　逆行的阻力

　　改革并非一帆風(fēng)順。7年來(lái)，雖然人員編制沒有反彈，但機(jī)構(gòu)卻出現(xiàn)了反彈。說(shuō)起機(jī)構(gòu)的反彈夏明元有些憂慮。

　　現(xiàn)在，隨州市級(jí)機(jī)構(gòu)由最初的55個(gè)上升到64個(gè)。唯一能讓夏明元得到安慰的是，即使這樣，相比兄弟市，隨州還是要少10個(gè)左右的機(jī)構(gòu)。

　　在中國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制下，隨州的改革無(wú)異于逆水行舟。夏告訴記者，最大的阻力來(lái)自“上面”，無(wú)奈之下，5個(gè)機(jī)構(gòu)獨(dú)立分設(shè)。

　　最初“獨(dú)立”的是科協(xié)。在2000年，科協(xié)被合并到科技局中。但2005年市科協(xié)換屆選舉，在向省主管單位遞交方案后不予批準(zhǔn)，理由是隨州科協(xié)不是個(gè)獨(dú)立單位。最后，市里只好將科協(xié)與科技局重新單獨(dú)設(shè)置。隨后臺(tái)辦、殘聯(lián)、法制辦、宗教事務(wù)局等機(jī)構(gòu)紛紛分設(shè)出來(lái)。

　　“上面干預(yù)的主要原因，是覺得這個(gè)機(jī)構(gòu)不是獨(dú)立的，就是對(duì)工作的不重視�！毕拿髟�說(shuō)。還有一個(gè)是“錢與物”的原因，隨州一官員坦言，實(shí)際上，上面擔(dān)心的是劃撥的經(jīng)費(fèi)和設(shè)備是不是用在了自己的機(jī)構(gòu)上。

　　正因?yàn)榇耍�上�?jí)部門經(jīng)常給隨州沒有獨(dú)立設(shè)置的機(jī)構(gòu)穿“小鞋”�！八麄冋也鐑旱氖侄魏芏�，不通知參加會(huì)議，不發(fā)放經(jīng)費(fèi)等等。”夏明元表示，為此，市主要領(lǐng)導(dǎo)做了很多工作，利用開會(huì)的機(jī)會(huì)或者上面來(lái)檢查的機(jī)會(huì)和上面積極溝通。

　　“沒有省委省政府的支持，光靠隨州自身的力量，很難走到現(xiàn)在�！毕拿髟�感嘆，“省委省政府，對(duì)我們這個(gè)體制非常贊賞，多次會(huì)議表彰隨州的做法，并讓隨州介紹這方面的經(jīng)驗(yàn)。省委省政府甚至下發(fā)文件，不允許上級(jí)各個(gè)部門干預(yù)隨州的設(shè)置問(wèn)題。”

　　緣何反彈

　　隨州市多出的9個(gè)市直機(jī)構(gòu)，有5個(gè)是受到各種壓力獨(dú)立分設(shè)的。“安全監(jiān)督局、招投標(biāo)監(jiān)督管理局、規(guī)劃局、行政服務(wù)中心等機(jī)構(gòu)是根據(jù)工作需要分設(shè)的。”談起機(jī)構(gòu)反彈的原因，夏明元說(shuō)，“根本原因是無(wú)法可依，人治的因素比較重，無(wú)論機(jī)構(gòu)的分設(shè)還是增設(shè)，都是上面一個(gè)文件來(lái)改變的，或者是上面的壓力。什么時(shí)候這個(gè)工作重要，就增加一個(gè)機(jī)構(gòu)，當(dāng)然增加的多減的少�！彼�希望編制法早日出臺(tái)，解決精簡(jiǎn)—膨脹的惡性循環(huán)。

　　雖然隨州又多出9個(gè)市直機(jī)構(gòu)，但其改革的主要成果能保持到現(xiàn)在已屬不易。

　　早在1983年，一場(chǎng)“經(jīng)濟(jì)體制綜合改革”在隨州展開。它與17年后的改革有著相似的背景。當(dāng)年，隨縣并入隨州市(省轄縣級(jí)市)，計(jì)劃單列，由湖北襄樊市代管。并且，隨州市被列為湖北省經(jīng)濟(jì)體制改革綜合試點(diǎn)城市。

　　改革主導(dǎo)者是當(dāng)時(shí)隨州市委書記劉榮禮。他推行改革、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、合并職能相近部門，其中包括將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)委員會(huì)與經(jīng)濟(jì)委員會(huì)合并，統(tǒng)稱為“計(jì)經(jīng)委”等等。雖然這場(chǎng)改革在當(dāng)時(shí)極具前瞻性和突破性，然而，和大部分改革一樣，它沒有擺脫“人走政息”的命運(yùn)。在劉榮禮調(diào)任湖北黃岡地委副書記、行署專員后，這場(chǎng)改革便逐步停止，當(dāng)初合并的部門又分拆，重新恢復(fù)設(shè)立。

　　隨州市多名官員表示，2000年的改革能堅(jiān)持至今，關(guān)鍵是三屆班子的認(rèn)識(shí)很統(tǒng)一，各部門的配合也非常默契�！叭绻麤]有市委市政府的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，上頂壓力下溝通，是沒有好的結(jié)果的。精簡(jiǎn)—膨脹的循環(huán)，會(huì)在很短的時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)�！毕拿髟�說(shuō)。

　　隨州市委書記馬清明告訴記者：“3屆政府，鐵板一塊，能夠不近人情地把機(jī)構(gòu)編制人員穩(wěn)住，書記、市長(zhǎng)保持清醒的頭腦，把握住改革的方向固然重要。但更重要的一條是政府職能要準(zhǔn)確定位，把政府不該管的事情交給市場(chǎng)，交給中介，退出政府不該管的領(lǐng)域，只管政府該管的事情。政府職能范圍確定下來(lái)以后，它想膨脹也膨脹不起來(lái)�！�

　　權(quán)力的監(jiān)督

　　國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱表示，對(duì)權(quán)力的約束與監(jiān)督問(wèn)題是進(jìn)行大部制改革的挑戰(zhàn)。實(shí)行“大部制”管理后，一個(gè)部門的權(quán)力更大了，能不能建立起有效的權(quán)力約束機(jī)制，按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”的改革思路，重構(gòu)政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和政府的運(yùn)行機(jī)制至關(guān)重要。

　　夏明元告訴記者：“隨州的改革離十七大的要求還很遠(yuǎn)。”但隨州7年改革之路多少留有對(duì)權(quán)力監(jiān)督的印記。

　　據(jù)了解，隨州社保中心就建立了一套督辦監(jiān)察的制度，用制度管人。此外該中心每年兩次隨機(jī)抽查考評(píng)，考評(píng)和福利直接掛鉤。

　　“人少事多，一個(gè)人辦一件事，難免出現(xiàn)差錯(cuò)或者人情問(wèn)題。為了避免產(chǎn)生差錯(cuò)，例如辦理退休待遇的核算，你核算了之后，還有個(gè)人復(fù)核，再提交分管領(lǐng)導(dǎo)簽批上報(bào)。”付加成向記者講解他們的內(nèi)部監(jiān)督制度。

　　對(duì)于整個(gè)隨州市來(lái)說(shuō)，各部門的權(quán)力還要接受外部的監(jiān)督。2003年成立的改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境辦公室(以下簡(jiǎn)稱：環(huán)境辦)負(fù)責(zé)隨州市軟環(huán)境的發(fā)展。它還承擔(dān)一項(xiàng)重要的職能：每年組織對(duì)各個(gè)部門進(jìn)行評(píng)議。

　　據(jù)環(huán)境辦主任萬(wàn)良串介紹，被評(píng)議的53個(gè)對(duì)象分為三類，市政府工作部門，省里在隨州的經(jīng)濟(jì)、金融管理等單位，政府直屬及其他單位。給這些部門打分的則是來(lái)自市委、市人大、市政協(xié)、市政府、市民代表等組成的600人評(píng)議組。

　　評(píng)議方式也由過(guò)去的定性評(píng)議轉(zhuǎn)成定量評(píng)議�！肮灿�7項(xiàng)評(píng)議內(nèi)容，實(shí)行量化打分的形式。分?jǐn)?shù)排在每一類最后一名的將會(huì)被黃牌警告。”萬(wàn)良串表示，所謂的黃牌警告就是成為環(huán)境重點(diǎn)管理，在重點(diǎn)管理期間不得評(píng)選先進(jìn)，其單位主要負(fù)責(zé)人不得評(píng)先進(jìn)、不得提拔、不得重用。如果連續(xù)兩年被“黃牌”警告，就要換領(lǐng)導(dǎo)班子。

　　據(jù)了解，旅游局曾經(jīng)就因兩次“黃牌警告”而換了班子。去年旅游局換了班子之后，在53個(gè)被評(píng)議對(duì)象中排到了前20名。

　　最重要的是，每年的排名都會(huì)在由各部門領(lǐng)導(dǎo)人參加的大會(huì)上公開通報(bào)。“那些沒有排在最后一名的部門，為了不至于名次倒退，為了面子也會(huì)在下一年的工作中提高服務(wù)水平。”萬(wàn)良串告訴記者。

　　除了每年的評(píng)議，環(huán)境辦還要對(duì)各部門的工作進(jìn)行明察暗訪、督辦督察、受理市民的舉報(bào)。

　　為了配合明察暗訪的工作，環(huán)境辦花了8000多元從北京購(gòu)置了一套隱秘拍攝的設(shè)備。目前，環(huán)境辦還沒有用這套先進(jìn)設(shè)備拍到說(shuō)服力強(qiáng)的素材。萬(wàn)良串說(shuō)，這個(gè)設(shè)備起到的更大的作用是警示作用�！巴ㄟ^(guò)這個(gè)途徑，能引起他們的重視，平時(shí)就要規(guī)范自己的行為�！�

　　環(huán)境辦提供的一組數(shù)據(jù)顯示，通過(guò)幾年的監(jiān)督，市民的投訴數(shù)量在逐年下降，其中，2007年環(huán)境辦接到111件投訴，比上一年少了20%。而實(shí)行大部制的機(jī)構(gòu)的投訴明顯少于其他機(jī)構(gòu)，去年大部制機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了“零投訴”。

　　隨州改革的指路燈

　　在中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院執(zhí)行院長(zhǎng)遲福林看來(lái)，隨州的改革具有大部門制的特點(diǎn)，但還沒有反映大部門實(shí)質(zhì)性特點(diǎn)，即十七大提到的權(quán)力相互制約相互協(xié)調(diào)的問(wèn)題。它還是在原有的行政結(jié)構(gòu)框架內(nèi)實(shí)行的機(jī)構(gòu)改革，是淺表性大部門制，不是深層次的大部門制。

　　遲福林告訴《民主與法制時(shí)報(bào)》記者：“過(guò)去的幾次機(jī)構(gòu)改革，雖然也十分強(qiáng)調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變，但重點(diǎn)還是落在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高行政效率上。這次機(jī)構(gòu)改革的主要目標(biāo)是推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型，實(shí)行大部門體制、加快行政管理體制改革都是推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型過(guò)程中的重要措施。也就是說(shuō)，在初步建立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的條件下，政府應(yīng)當(dāng)從過(guò)去經(jīng)濟(jì)建設(shè)型、行政控制型的治理模式轉(zhuǎn)向服務(wù)型、公共行政型的治理模式。”

　　而大部制改革的一個(gè)主要難點(diǎn)則是部門利益的問(wèn)題。遲福林表示：“因?yàn)橐�建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互促進(jìn)的機(jī)構(gòu)，毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)直接觸及到部門的利益。如何打破原有利益，是進(jìn)行大部制改革的一個(gè)難題。這不是局部的問(wèn)題，而是普遍的問(wèn)題，不是淺層次的問(wèn)題，而是深層次的問(wèn)題�！�

　　遲福林認(rèn)為隨州的改革對(duì)探索大部制改革提供了一些借鑒：“只要下決心，是可以整合(機(jī)構(gòu))的。他們有迫切的改革欲望，敢于打破舊的體制，但又很難從根本上打破�！�

　　對(duì)于隨州市的大小官員來(lái)說(shuō)，十七大報(bào)告中提到的“探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”使他們找到了明確的目標(biāo)，增強(qiáng)了信心。

　　夏明元告訴記者，隨州已經(jīng)有了今后改革的思路，不過(guò)具體的得等到“兩會(huì)”確定了大部制改革的方案后才能透露。

　　“十七大之后，我們也不把上面的干預(yù)當(dāng)回事了，因?yàn)樗�和十七大的精神相悖啊。隨州的改革也更加有底氣�！毕拿髟�笑著說(shuō)，“我們終于能長(zhǎng)出一口氣，有點(diǎn)揚(yáng)眉吐氣的味道�！�

　　副市長(zhǎng)彭勇告訴記者：“蜂窩煤的眼上下對(duì)齊了，煤火才會(huì)燒旺�！�

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