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　　只有建立起對政府收錢和花錢的監(jiān)管機制，行政機構(gòu)改革才能走出“膨脹—精簡—再膨脹—再精簡”的怪圈

　　行政體制改革是目前體制改革的重點和難點，我認為妥善進行行政體制改革，一定要有兩個聯(lián)動。

　　一個是行政體制改革要與財政預(yù)算體制改革聯(lián)動

　　我覺得過去行政機構(gòu)改革在精簡和膨脹之間惡性循環(huán)，很大原因與我們機構(gòu)設(shè)置方面的組織人事編制體制有關(guān)。行政機構(gòu)和人員怎樣控制，關(guān)鍵是政府支出中公務(wù)支出的比例到底是多少，能不能控制。2003年我搞了一個研究，最后的結(jié)果讓自己嚇一跳：政府公務(wù)支出占政府全部實際支出的37%。問題是目前政府各部門和各行政性事業(yè)單位有收費和罰款權(quán)，而且絕大部分收費沒有進入預(yù)算，很大一部分為地方政府所得。工商、質(zhì)檢、城管、交通行政、衛(wèi)生防疫、環(huán)保、銀監(jiān)、保監(jiān)等等都有收費罰款權(quán)。如果不改革收費罰款體制，大部制改革又有什么意思呢？

　　改革開放以來，我們經(jīng)費體制上有一個比較大的問題，1999年以前，黨政軍可以通過辦企業(yè)來補充行政公務(wù)費和軍費。1999年以后不讓辦企業(yè)，比如工商就管理，和自己辦市場脫鉤，所以工商等部門就開始用收費罰款來補給自己。據(jù)國家工商總局公布的數(shù)據(jù)，1999年到2004年倒閉810萬個個體戶，如果按照一個個體戶就業(yè)兩個勞動力算的話，那么，1600多萬就業(yè)機會的喪失就與工商質(zhì)監(jiān)城管等收費罰款直接相關(guān)。為什么這么說呢？因為一般勞動者在這樣的收費罰款環(huán)境下，實際上無法正常創(chuàng)業(yè)。如果這次機構(gòu)改革，還是按照設(shè)機構(gòu)、進人員、加職能，但是不給撥款，或者撥款不夠，向個體、微型、中小企業(yè)和老百姓收去吧！這樣的大部制改革，也不能解決機構(gòu)再度膨脹問題。很多行政執(zhí)法機構(gòu)，明明是公務(wù)部門，但將它們設(shè)為事業(yè)機構(gòu)或者行政性收費單位，讓它們?nèi)��?chuàng)收供養(yǎng)或補給自己。2006年陜西某地工商局把一個河南的個體運輸戶罰款給罰自殺了，我非常生氣，寫了一篇題為《財政收支兩條線改革把政府一些部門變成了公權(quán)搶劫者》的文章。這次改革，關(guān)鍵在于能不能用財政撥款替代各部門和各行政性事業(yè)單位的收費和罰款，將“公權(quán)搶劫者”變成服務(wù)者和社會管理者。如果收費罰款供養(yǎng)體制不變，不能將利用公權(quán)收費和罰款者變成服務(wù)者和社會管理者，行政執(zhí)法機構(gòu)還得膨脹，亂收費和亂罰款者會越來越多，就解決不了機構(gòu)和人員膨脹的根本問題。

　　第二是行政體制改革要與人大制度的改革和完善聯(lián)動

　　第二是行政體制改革要與人大制度的改革和完善聯(lián)動，要完善人民—人大—政府之間的預(yù)算審查、批準和監(jiān)督制度。如果對于政府收錢和花錢，人民和人大根本就管不住，那么，機構(gòu)和人員膨脹的勢頭不可能控制住。關(guān)鍵是要用人民控制下的預(yù)算去控制住政府機構(gòu)和人員的膨脹，并且控制政府亂花人民交給政府的錢。

　　一是政府收入占GDP比例應(yīng)當有個控制，最好不超過25%。我算過一筆賬，2007年,5.1萬億財政收入，95%是稅收，稅收是48500億。加上其它收入，如煙草行業(yè)向國家上交的利潤大概2000億，政府各部門和各行政性事業(yè)單位收費是16818億，地方政府土地收入至少在13000億,社保8000億以上,再加探礦權(quán)及采礦權(quán)拍賣，發(fā)行彩票收入等等，實際上政府全部收入90000億以上,占24.66萬億GDP總量的36.5%。許多發(fā)達國家都沒有這么高的，發(fā)展中國家政府收入一般占GDP總量的18%到25%，我們比其還高了11.5個百分點。前面說過,我們政府行政公務(wù)支出比例為財政總支出的37%，美國政府行政公務(wù)支出占15%，而日本政府行政公務(wù)支出只有2.4%。在日本，財政部的樓很破，不仔細看真不知道那是財政部。但在中國，政府的辦公樓，政府各局的辦公樓，政府和政府各部門的培訓中心，都豪華得不得了。因此，需要對政府開支在財政總開支中進行比例限制，嚴格控制在15%以內(nèi)。

　　二是人民和人大要將政府收入管住。首先要對政府收入進行監(jiān)管和控制，不能隨便發(fā)個文件就收錢。人大也不能隨意將稅收權(quán)力委托給政府，不能由政府主導來進行收費立法。對政府收錢要進行嚴格控制，人大要進行審查、辯論、聽證、公告等等；花錢也要進行嚴格控制，預(yù)算應(yīng)當細審，也同樣要進行審查、辯論、聽證、公告等等程序，人大一定不能辜負人民的重托，一定要負起責任，一定要把好政府收錢和花錢的關(guān)。國外議會60%時間審預(yù)算，我們就那么幾天，可能只有一天用來審預(yù)算，而且就發(fā)那幾頁紙。讓我半天之內(nèi)看完，看完我也看不明白。如果這個問題不解決，行政體制改革實際上是改不了的。因為政府可以隨便收錢，有的是錢，多少機構(gòu)和多少人他都可以供養(yǎng)。領(lǐng)導說要設(shè)立某某辦公室，組織部配領(lǐng)導，人事部配公務(wù)員和事業(yè)人員，編辦給編制，發(fā)改委物價局給收費權(quán)，錢就收來了。這種體制下，今天將機構(gòu)精簡了，明天又會膨脹，這種行政體制改革有什么用呢？所以，行政體制改革一定要有兩個聯(lián)動改革，第一是要與財政體制改革聯(lián)動，第二要與人大制度的改革和完善聯(lián)動。把對政府收錢和花錢的監(jiān)管從制度上建立起來，才能走出機構(gòu)改革“膨脹—精簡—再膨脹—再精簡”的惡性循環(huán)。(作者周天勇為中央黨校研究室副主任）