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　　要盡快進(jìn)行災(zāi)害管理資源的整合，政府始終要發(fā)揮主導(dǎo)作用，構(gòu)建全社會(huì)統(tǒng)一的災(zāi)害管理、指揮、協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)由單一減災(zāi)向綜合減災(zāi)的轉(zhuǎn)變，形成災(zāi)害應(yīng)急管理的合力�！　�

　　由于我國(guó)災(zāi)害問(wèn)題的復(fù)雜性、群發(fā)性，迫切需要制訂全國(guó)性的災(zāi)害管理的基本法律，并完善現(xiàn)有的法律法規(guī)，使立法工作適應(yīng)我國(guó)目前和未來(lái)的災(zāi)害管理工作需要。

　　5月12日汶川大地震發(fā)生后，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究院迅速啟動(dòng)了抗震救災(zāi)應(yīng)急研究計(jì)劃，集中優(yōu)勢(shì)研究力量展開一系列有針對(duì)性的研究工作。

　　日前，本報(bào)記者就“如何進(jìn)一步強(qiáng)化和鞏固前期抗震救災(zāi)成果，建立自然災(zāi)害應(yīng)急管理的科學(xué)機(jī)制”，采訪了該研究院研究員嚴(yán)紹兵。

　　建立專門應(yīng)急機(jī)構(gòu)

　　記者：發(fā)達(dá)國(guó)家有什么樣的應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)，您怎么看待發(fā)達(dá)國(guó)家的應(yīng)急機(jī)制？

　　嚴(yán)紹兵：自然災(zāi)害通常都會(huì)經(jīng)歷從醞釀、爆發(fā)、蔓延、減弱到最終消亡的生命周期。圍繞自然災(zāi)害的生命周期，政府自然災(zāi)害的應(yīng)急管理應(yīng)該貫穿自然災(zāi)害的事前、事中和事后整個(gè)過(guò)程。盡管各國(guó)國(guó)情不同，面對(duì)的自然災(zāi)害種類不同，但政府的應(yīng)急機(jī)制通常都包括預(yù)防機(jī)制、預(yù)警機(jī)制、反應(yīng)機(jī)制、控制機(jī)制、恢復(fù)機(jī)制等五個(gè)主要部分。

　　發(fā)達(dá)國(guó)家中央政府應(yīng)急管理大體上可分為三種模式：美國(guó)模式、日本模式和俄羅斯模式。美國(guó)模式的總特征為“行政首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，中央?yún)f(xié)調(diào)，地方負(fù)責(zé)”；俄羅斯模式的總特征為“國(guó)家首腦為核心，聯(lián)席會(huì)議為平臺(tái)，相應(yīng)部門為主力”；日本模式的總特征為“行政首腦指揮，綜合機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)，中央會(huì)議制訂對(duì)策，地方政府具體實(shí)施”。

　　一個(gè)國(guó)家如何建立突發(fā)自然災(zāi)害應(yīng)急處理機(jī)制，是與該國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治體制和面臨突發(fā)自然災(zāi)害的范圍和頻度等因素相關(guān)聯(lián)的，在突發(fā)自然災(zāi)害的應(yīng)急處理方面有一些普遍適用的規(guī)則可以遵循。

　　我國(guó)是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，災(zāi)害種類多、頻度大、分布廣、損失嚴(yán)重，關(guān)系到整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和長(zhǎng)治久安。在與自然災(zāi)害的長(zhǎng)期斗爭(zhēng)中，我國(guó)積累了許多應(yīng)急管理的經(jīng)驗(yàn)，制訂了“預(yù)防為主，防治結(jié)合”、“防救結(jié)合”等一系列政策方針，頒布了《破壞性地震應(yīng)急條例》、《防震減災(zāi)法》等一系列自然災(zāi)害應(yīng)急管理法律法規(guī)，初步建立起自然災(zāi)害應(yīng)急管理的工作體系。

　　但是與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)自然災(zāi)害的應(yīng)急管理基本上還處于起步階段，因此除了自身經(jīng)驗(yàn)的積累和實(shí)踐的探索之外，還需要對(duì)其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行學(xué)習(xí)和借鑒。

　　記者：我國(guó)當(dāng)前的應(yīng)急管理機(jī)制是什么樣的？

　　嚴(yán)紹兵：長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)由于受分門別類的災(zāi)害應(yīng)急管理體制的限制，形成了單災(zāi)種、分部門、分地區(qū)的單一災(zāi)害管理模式。然而，突發(fā)自然災(zāi)害往往突如其來(lái)，猝不及防，從而使得任何一個(gè)部門，有時(shí)甚至是一級(jí)政府，即使水平再高，能力再?gòu)?qiáng)，也難以單獨(dú)應(yīng)對(duì)大規(guī)模的突發(fā)自然災(zāi)害。因此，要盡快進(jìn)行災(zāi)害管理資源的整合，政府始終要發(fā)揮主導(dǎo)作用，構(gòu)建全社會(huì)統(tǒng)一的災(zāi)害管理、指揮、協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)由單一減災(zāi)向綜合減災(zāi)的轉(zhuǎn)變，形成災(zāi)害應(yīng)急管理的合力。

　　從災(zāi)害綜合管理的角度看，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的、專門的自然災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。建立一個(gè)由國(guó)務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)人(副總理或國(guó)務(wù)委員)牽頭的處理包括自然災(zāi)害在內(nèi)的各種危機(jī)事件的綜合協(xié)調(diào)部門，該機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)置，隸屬于政府機(jī)構(gòu)序列；在該機(jī)構(gòu)下設(shè)立專門應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的職能部門，如自然災(zāi)害局。

　　該職能部門的主要功能分為日常運(yùn)作和應(yīng)急管理兩個(gè)方面。日常運(yùn)作就是定期召集專家對(duì)一定時(shí)間內(nèi)可能發(fā)生的包括自然災(zāi)害在內(nèi)的各種危機(jī)進(jìn)行預(yù)警分析，向國(guó)務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)定期匯報(bào)研究成果，提出應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的相應(yīng)措施。同時(shí)，該機(jī)構(gòu)還應(yīng)該建立重大危機(jī)事件會(huì)商制度。

　　綜合協(xié)調(diào)部門在平時(shí)主要起預(yù)警、監(jiān)控、咨詢和業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用，一旦危機(jī)事件爆發(fā)了，應(yīng)當(dāng)隨即轉(zhuǎn)為國(guó)家應(yīng)對(duì)有關(guān)危機(jī)事件的具體指揮與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，針對(duì)已經(jīng)發(fā)生的危機(jī)事件權(quán)威地調(diào)配資源，在災(zāi)害預(yù)防和災(zāi)區(qū)的重建方面發(fā)揮協(xié)調(diào)有關(guān)部門的核心作用。

　　多方面完善應(yīng)急機(jī)制

　　記者：我國(guó)當(dāng)前已制訂了同防災(zāi)、減災(zāi)有關(guān)的法律、法令近百件，如《防震減災(zāi)法》、《防洪法》等，您認(rèn)為還有什么需要完善的地方？

　　嚴(yán)紹兵：世界上自然災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制先進(jìn)的國(guó)家，無(wú)不把災(zāi)害立法作為實(shí)施災(zāi)害管理的基礎(chǔ)。對(duì)于經(jīng)常發(fā)生的、對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)造成嚴(yán)重破壞的重大災(zāi)害，更要制訂專門的法律文件來(lái)指導(dǎo)各團(tuán)體及個(gè)人的減災(zāi)防災(zāi)措施。并且，從體系的要求看，減災(zāi)法規(guī)不僅應(yīng)有一套完備的單項(xiàng)法規(guī)，也要有一個(gè)能駕馭減災(zāi)系統(tǒng)工程全局的基本法律。世界上很多國(guó)家都有《災(zāi)害管理基本法》，并以此作為建立其他減災(zāi)法規(guī)的基礎(chǔ)和指導(dǎo)減災(zāi)活動(dòng)的綱領(lǐng)�！稙�(zāi)害管理基本法》應(yīng)對(duì)地震災(zāi)難預(yù)防、應(yīng)對(duì)措施、信息傳遞、災(zāi)后重建以及財(cái)政金融措施等做出規(guī)定，通過(guò)加強(qiáng)危機(jī)管理統(tǒng)一指揮和調(diào)度。

　　目前，我國(guó)尚無(wú)一個(gè)綜合性規(guī)范防災(zāi)減災(zāi)工作的基本大法，致使減災(zāi)領(lǐng)域中許多需要法律調(diào)整的關(guān)系和問(wèn)題無(wú)法可依，政策和行政手段在相當(dāng)程度上和相當(dāng)范圍內(nèi)還在代替法律的功能；減災(zāi)法律覆蓋災(zāi)種偏少，內(nèi)容籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)；缺少我國(guó)的減災(zāi)基本計(jì)劃，以及各級(jí)政府的計(jì)劃。

　　我們認(rèn)為，由于我國(guó)災(zāi)害問(wèn)題的復(fù)雜性、多發(fā)性，迫切需要制訂全國(guó)性的災(zāi)害管理的基本法律，并完善現(xiàn)有的法律法規(guī)，使立法工作適應(yīng)我國(guó)目前和未來(lái)的災(zāi)害管理工作需要。

　　記者：汶川地震造成數(shù)百萬(wàn)人無(wú)家可歸，帳篷等物資緊缺，您認(rèn)為我國(guó)該如何解決救災(zāi)物資短缺這個(gè)問(wèn)題，以應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的災(zāi)害？

　　嚴(yán)紹兵：對(duì)做好救災(zāi)物資儲(chǔ)備，我們必須充分認(rèn)識(shí)。此外，各地應(yīng)根據(jù)地理位置、氣候條件和災(zāi)害發(fā)生特點(diǎn)的不同，在儲(chǔ)備物資品種方面有所側(cè)重，如洪澇地區(qū)可多儲(chǔ)備沖鋒舟、救生圈、橡膠艇等水上救生設(shè)備等；地震、泥石流易發(fā)地區(qū)可儲(chǔ)備挖掘機(jī)、鼓風(fēng)機(jī)、救生擔(dān)架等尋找和挖掘被壓埋人員的救生裝備；雪災(zāi)地區(qū)可儲(chǔ)備一批棉衣被、棉帳篷等物資。

　　對(duì)于國(guó)家級(jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)及儲(chǔ)備中心的建設(shè)要統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局。在交通方便、物資豐富、災(zāi)害多發(fā)區(qū)應(yīng)多設(shè)一些，其他偏遠(yuǎn)地區(qū)也要適當(dāng)建設(shè)一批。國(guó)家和省級(jí)救災(zāi)物資可由規(guī)劃中的市(州)、縣救災(zāi)倉(cāng)庫(kù)代儲(chǔ)、保管，縣(市)自身也要儲(chǔ)備必要的救災(zāi)物資。而對(duì)于那些數(shù)量不足或不易長(zhǎng)期保存的救災(zāi)物資，要建立緊急采購(gòu)程序�？h(市)以上災(zāi)害管理部門要在災(zāi)害發(fā)生之前，提前與提供主要救災(zāi)物資的供應(yīng)商簽訂采購(gòu)合同，一旦災(zāi)害發(fā)生，供應(yīng)商能夠以最快的速度，提供價(jià)廉質(zhì)優(yōu)的救災(zāi)物資，既可以減少物資儲(chǔ)備的成本，又能滿足災(zāi)后緊急救助的需要。

　　災(zāi)害發(fā)生后，救災(zāi)物資由民政部門統(tǒng)一調(diào)撥，在24小時(shí)以內(nèi)送達(dá)災(zāi)區(qū)。物資的出入庫(kù)清單要輸入專門的物資管理系統(tǒng)，通過(guò)計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)隨時(shí)掌握儲(chǔ)備物資的品種、數(shù)量，便于救災(zāi)物資的及時(shí)調(diào)撥和嚴(yán)格管理，防止挪用、濫用現(xiàn)象的發(fā)生。(宋凱)