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　　姜明安 北京大學(xué)法學(xué)院教授，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任，中國監(jiān)察學(xué)會常務(wù)理事。著有《行政法概論》、《行政訴訟法》等。

　　“不敢”只能治標，“不想”和“不能”卻能治本

　　“陽光法案”的技術(shù)性和理論性問題只有在實踐中才能解決

　　變“不敢腐敗”為“不能腐敗”

　　最近，十一屆全國人大常委會第四次會議審議了刑法修正案(七)草案，強化對貪污賄賂犯罪的刑事制裁，這是非常必要的。但是，從反腐敗的整體戰(zhàn)略來說，制定“陽光法案”——官員家庭財產(chǎn)公開申報法比強化刑事制裁更重要，更必要。

　　中外反腐敗的歷史經(jīng)驗一再證明，治理腐敗必須懲防并舉，且防勝于懲�！皯汀敝饕�解決“不敢腐敗”的問題，而“防”(包括教育防腐與制度防腐)主要解決“不想腐敗”和“不能腐敗”的問題�！安桓摇敝荒苤螛�，因為對許多意志薄弱的公職人員來說，即使刑罰再苛嚴，在強大的利益誘惑面前，他們也可能鋌而走險，腐敗仍難以遏制。“不想”和“不能”卻能治本。通過制定“陽光法案”和建立“正當(dāng)法律程序”制度及廉政法治理念教育制度，則貪欲無存，或貪欲雖存，但欲貪而不能，腐敗得以遏制。正因為如此，十七大報告強調(diào)，今后的反腐敗，要“在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預(yù)防，更加注重制度建設(shè)，拓展從源頭上防治腐敗工作領(lǐng)域”。

　　十七大報告提出的“三注重”，特別是“更加注重制度建設(shè)”，應(yīng)該成為我們現(xiàn)在和今后一個長時期反腐敗建設(shè)的基本指導(dǎo)方針。當(dāng)前要特別抓緊進行的一項重要工作是制定官員家庭財產(chǎn)公開申報法。

　　立法條件基本具備

　　自從1994年八屆全國人大常委會將官員家庭財產(chǎn)公開申報法列入立法規(guī)劃，到今年整整14年了。在這期間，中辦、國辦1995年曾發(fā)布《關(guān)于黨政機關(guān)縣(處)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》，中紀委、中組部2001曾發(fā)布《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定(試行)》，但這兩個文件離“陽光法案”有距離：它們不是法，也不對公眾公開。

　　有人擔(dān)心，我國目前制定“陽光法案”的條件是否成熟。這種擔(dān)心是不必要的。今年5月，在新疆阿勒泰地區(qū)，一個位于西北邊疆，經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)，推出了一個《關(guān)于縣(處)級領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報的規(guī)定(試行)》，這說明中國制定“陽光法案”條件不成熟論難以成立。當(dāng)然，新疆阿勒泰地區(qū)的《規(guī)定》是否能夠真正有效運作還有待時日考驗。

　　誠然，“陽光法案”的出臺和運作需要一定的技術(shù)手段和理論準備為條件。但是，很多技術(shù)性問題和理論性問題只有在實踐中才能暴露，在實踐中才能解決。目前，我國制定“陽光法案”，建立官員財產(chǎn)公開申報制度的條件應(yīng)該說基本具備了，盡管不是很完備。

　　就技術(shù)手段而言，“陽光法案”的出臺和運作需要解決金融機構(gòu)客戶身份識別、客戶身份資料和交易記錄保存、大額交易和可疑交易報告等一系列技術(shù)性難題；就理論準備而言，需要解決官員申報和公開其本人及其家庭的財產(chǎn)的義務(wù)與保護官員及其家庭成員隱私權(quán)二者的平衡，需要解決保障社會公眾知情權(quán)與保護官員及其家庭成員進行有關(guān)市場交易活動的商業(yè)秘密二者的平衡，還需要解決官員財產(chǎn)申報、公開的范圍，申報、公開的方式和拒絕、拖延申報或做虛假申報的法律責(zé)任及追究責(zé)任的方式等一系列法律理論和法律制度設(shè)計的難題。

　　兩種因素是阻礙

　　是什么原因阻礙了我們推出真正的“陽光法案”？

　　恐怕主要有兩個方面的因素。其一是對整個官員的家庭財產(chǎn)的基本底數(shù)不清：各級各類官員究竟有多少財產(chǎn)，他們的財產(chǎn)與普通百姓的財產(chǎn)大概呈多大比例等等。其二則是部分官員對“陽光法案”的反對。這些官員有的可能家庭財產(chǎn)較多，盡管財產(chǎn)來源合法，但不愿“露富”；有的則是其家庭財產(chǎn)中有較多，甚至大量來源不明或來源非法的部分。

　　怎樣看待上述兩種因素？第一種因素主要是認識上的問題。我們必須對整個政府官員隊伍有一個正確的認識，他們中的絕大多數(shù)應(yīng)該是清清白白做事的。其中有些官員，特別是沿海發(fā)達地區(qū)的官員，家庭財產(chǎn)比較多，只要其來源合法，人民群眾是完全能夠理解的。至于有一定數(shù)量的官員，其家庭財產(chǎn)中有較多來源不明或來源非法的部分，對之予以公開、查處，不僅不會影響社會穩(wěn)定，反而會有助于增加人民群眾對政府和政府官員整體的信任，有助于加強社會穩(wěn)定。相反，如果對官員家庭財產(chǎn)存在來源不明或來源非法的情況不公開，人們就會私下傳播，私下傳播則可能把問題越傳越大，甚至有人還會無中生有，造謠惑眾。兩者比較，道理自明。

　　至于部分官員通過各種途徑，以各種理由對出臺“陽光法案”的反對，對策應(yīng)該是將反對的理由公開，認真進行分析和答辯。絕不能因擔(dān)心拒絕他們的反對可能影響“團結(jié)”而停下反腐敗的腳步，將“陽光法案”的出臺時間無限期地推延下去。