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    社保專家:《社會保險法》不應(yīng)“繞著困難走”
2009年03月31日 09:25 來源:中國青年報 發(fā)表評論  【字體:↑大 ↓小

  今年年初,《社會保險法(草案)》(以下簡稱《草案》)開始公開向社會征求意見。在全國人大常委會的工作報告中,《社會保險法》的制定被放在今年計劃安排的立法項目中的第一位,這部法律一直是輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。

  日前,在接受中國青年報記者獨(dú)家專訪時,現(xiàn)任中國社會科學(xué)院拉丁美洲研究所所長、著名社保專家鄭秉文教授表示,計劃出臺的《社會保險法》要想真正起到推動社保事業(yè)的作用,必須注意三個問題:第一,法律不能授權(quán)太多;第二,要借立法之機(jī)協(xié)調(diào)部門利益沖突;第三,要有突破性的制度安排,以破解社會保險統(tǒng)籌層次高低兩難的困境。

  從2006年初原勞動和社會保障部首次公開征求專家意見,到全國人大常委會向社會全文公布《草案》征求意見,在3年的時間內(nèi),鄭秉文教授幾乎全程參與了有關(guān)的工作。

  授權(quán)太多就是“繞著困難走”

  鄭秉文教授首先表示,根據(jù)國際經(jīng)驗,經(jīng)濟(jì)發(fā)展最好和最困難的兩個時期都是制定和完善社會保險制度的好時機(jī),因此今年是我國制定《社會保險法》的好機(jī)會。

  但是,他特別強(qiáng)調(diào),一部好的《社會保險法》不能太空,否則會影響參保人的消費(fèi)行為,從而制約經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變。另外,《社會保險法》應(yīng)具有可操作性,這也是一個國際慣例。例如,美國《社會保險法》關(guān)于“養(yǎng)老和遺屬保險待遇支付”的規(guī)定就長達(dá)57頁之多。因此,鄭秉文表示,計劃出臺的《社會保險法》不能像此前公布的《草案》那樣,過多出現(xiàn)類似“由國務(wù)院規(guī)定”這樣授權(quán)的條款。

  在今年年初公開征求意見的《草案》中,明確授權(quán)的條款達(dá)9項之多,涉及公務(wù)員養(yǎng)老保險辦法、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度、農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險制度、社會保險費(fèi)用征收辦法和征收機(jī)構(gòu)等許多重要問題,由于起草者無法落筆,難以決定,只能“推”給國務(wù)院“另行規(guī)定”。

  鄭秉文告訴記者,這類“授權(quán)條款”雖然在許多法律中都能看到,但《社會保險法》最大的特點(diǎn)是,它是全國統(tǒng)一立法,地方不應(yīng)有創(chuàng)新,部門不應(yīng)有特權(quán),要步調(diào)一致。在這樣涉及全體人民切身利益的法律中,如果授權(quán)條款過多,會帶來諸多壞處。

  一方面,將更多的權(quán)力授權(quán)給各級政府,會造成社會保險的規(guī)定從中央到省、市、縣,越往上越簡單,越往下越詳細(xì),權(quán)力集中在基層政府,而各個地方在繳費(fèi)水平、管理方式等許多方面的差異很大,會帶來保險的轉(zhuǎn)續(xù)更加困難等后果。

  另一方面,通過授權(quán)條款這種形式,《草案》回避了很多棘手的矛盾,這不符合制定《社會保險法》的初衷!爸贫ㄒ徊糠,應(yīng)該是做有效的制度安排以適應(yīng)實際需要,至少能改造現(xiàn)有的社會保險制度,清理其中不合理的地方。”鄭秉文教授說,“不應(yīng)只將已有的制度用法律形式加以確認(rèn),不能對現(xiàn)有制度的不足之處采取‘繞著困難走’的處理方式!

  他表示,回避矛盾不但解決不了問題,而且會為日后的改革增加新的束縛,不利于國家的進(jìn)步!耙虼耍绻唤鉀Q授權(quán)太多的問題,不通過制定法律解決現(xiàn)有矛盾,就出臺《社會保險法》,可能會損害政府的公信力和法律的權(quán)威性!

  借立法之機(jī)解決部門博弈問題

  鄭秉文教授特別談到,我國社會保險費(fèi)的征繳一直實行“雙重征繳”,計劃出臺的《社會保險法》理應(yīng)解決這個“老問題”。

  據(jù)了解,目前社保費(fèi)的征繳是由稅務(wù)部門和社保部門共同執(zhí)行的,有些省份由社保部門征繳,有些省份由稅務(wù)部門征繳,從社保費(fèi)征繳的數(shù)量來看,大約各占半壁江山。

  這個格局是1999年國務(wù)院頒布的第259號令《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》確認(rèn)的,因為那時就已經(jīng)形成了“雙重征繳”的格局,在制定《征繳暫行條例》時也難以協(xié)調(diào),只能規(guī)定允許兩個部門同時征繳,由省級人民政府自行決定?梢哉f,1999年的條例本身就是一個妥協(xié)的結(jié)果。

  在此前公開征求意見的《草案》中,由于兩個部門在一些協(xié)調(diào)和配合方面沒有達(dá)成共識,僵持不下,所以只能回避或授權(quán)!恫莅浮返57條規(guī)定:“社會保險費(fèi)的征收機(jī)構(gòu)和征收辦法由國務(wù)院規(guī)定!

  鄭秉文表示,這次也是部門博弈的結(jié)果!昂翢o疑問,任何一個國家的任何一部立法,都是利益集團(tuán)博弈的均衡結(jié)果!彼f,“但是,10年過去了,‘雙重征繳’體制已經(jīng)帶來了許許多多的混亂問題,而如果計劃出臺的《社會保險法》對這個問題還是沒有最后的說法,只能授權(quán)國務(wù)院。這樣的規(guī)定等于沒有規(guī)定,再一次回避了矛盾,又回到了10年前《暫行條例》的那個‘原點(diǎn)’。”

  鄭秉文表示,應(yīng)該借立法的機(jī)會,中央政府協(xié)調(diào)兩個部門,拿出辦法解決這個問題,并寫進(jìn)《社會保險法》。

  法律要以制度創(chuàng)新提高統(tǒng)籌層次

  所謂統(tǒng)籌層次,就是指制度收支的核算單位層級和資金流的收支結(jié)算層級。按照這個標(biāo)準(zhǔn)衡量,我國目前僅有少數(shù)幾個地方實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌,絕大部分地區(qū)仍然是市級、縣級統(tǒng)籌,統(tǒng)籌層次太低一直是社會保險領(lǐng)域的大難題,它直接導(dǎo)致了各地保險水平差距較大,社會保險覆蓋面特別是較落后地區(qū)持續(xù)較低,社會保險跨地、跨領(lǐng)域轉(zhuǎn)續(xù)困難,流動性很強(qiáng)的非固定就業(yè)人群沒有參加社會保險的積極性等問題。

  鄭秉文教授告訴記者,早在1991年,國務(wù)院《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》(國發(fā)〔1991〕33號)就已規(guī)定:“尚未實行基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌的地區(qū),要積極創(chuàng)造條件,由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌!钡牵18年過去了,統(tǒng)籌層次一動未動,像遼寧,試點(diǎn)8年了,還是維持在市、縣級水平上。

  統(tǒng)籌層次低帶來的壞處很明顯,主要表現(xiàn)在兩個方面:第一,地方之間差距明顯,相互之間的銜接和轉(zhuǎn)移障礙重重;第二,社保基金的管理效率低下,收益率太低。目前全國社;鸱指钤2000多個縣級、市級統(tǒng)籌單位,每個單位的五險基金基本上又都是相對獨(dú)立管理的,分別由不同的行政單位管理,例如某市醫(yī);鹬行、某縣養(yǎng)老基金科等等。每個科或中心就那么幾個機(jī)關(guān)干部管著,他們不是專業(yè)人士,不太懂投資,目前規(guī)定又只有兩個渠道即銀行協(xié)議存款和購買國債,收益率太低,只有2%,“這在許多年份都是負(fù)利率,比如2008年CPI是5.9%,就是負(fù)利率”。

  鄭秉文教授表示,制定《社會保險法》理應(yīng)解決這一問題,這應(yīng)該是計劃出臺的《社會保險法》最重要的任務(wù)之一,因為“目前我國社會保險存在的諸多問題,其根子幾乎都是因為統(tǒng)籌層次太低”。

  “但是,在目前的制度框架下,如果強(qiáng)行通過行政手段將社會保險的統(tǒng)籌層次提高至省級統(tǒng)籌甚至全國統(tǒng)籌,也會面臨諸多難題!编嵄谋硎,“由于地區(qū)發(fā)展程度差異太大,按照同樣的繳費(fèi)比例,各地區(qū)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)肯定不一樣,經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的人就很難有參加這樣的全國統(tǒng)籌的積極性。這就使整個社會保險面臨逆向選擇的風(fēng)險,進(jìn)而有可能出現(xiàn)收入減少,甚至收不抵支。”

  因此,要有效解決統(tǒng)籌層次太低的問題,必須靠制度創(chuàng)新,需要另外制定一套具有中國特色的統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)。鄭秉文表示,如果計劃出臺的《社會保險法》不能利用這次機(jī)會進(jìn)行創(chuàng)新和改革,而只是一味地對現(xiàn)存制度進(jìn)行“追認(rèn)”,原有的問題依然存在,“如果這樣,那么計劃出臺的《社會保險法》就會顯得缺乏實際意義。”(滕興才)

【編輯:吳歆

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直隸巴人的原貼:
我國實施高溫補(bǔ)貼政策已有年頭了,但是多地標(biāo)準(zhǔn)已數(shù)年未漲,高溫津貼落實遭遇尷尬。
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