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　　(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務經(jīng)書面授權)

　　公眾對問題官員的復出之所以如此敏感，不僅在于他們的復出程序不透明，更重要的是這些要為公眾利益受損負責的官員們，沒有讓公眾感受到他們起碼的羞恥心和疼痛感

　　官員“無痛復出”？

　　本刊記者/王家敏

　　2月24日，《中華人民共和國行政監(jiān)察法修正案(草案)》首次提請全國人大常委會審議，這是該法自1997年公布施行以來首次修改。

　　其中增加的“行政處分解除程序”這一技術性條款，觸動社會敏感神經(jīng)，被輿論解讀成為“官員復出”服務，引發(fā)公眾熱議。

　　“官員復出”惹爭議

　　草案規(guī)定，“受到監(jiān)察機關作出的開除以外的處分，在受處分期間有悔改表現(xiàn)，并且沒有再發(fā)生違反行政紀律行為的，處分期滿后，由監(jiān)察機關解除處分并以書面形式通知本人及其所在單位，以及處分執(zhí)行部門或者單位�！�

　　該條款與2006年施行的《公務員法》相銜接�！豆珓諉T法》第五十九條規(guī)定，“⋯⋯解除處分后，晉升工資檔次、級別和職務不再受原處分的影響�！�

　　“看似常規(guī)的處分解除，或將成為被問責官員的復出、晉升程序�！眹�家行政學院教授汪玉凱認為，“一方面，完整的行政紀律處分應當規(guī)定不同處分類型和時限，這符合權責關系；另一方面，我也擔憂處分解除可能成為部分官員不透明復出的合法缺口�！�

　　此類擔憂不在少數(shù)。有評論稱該條款“清除了官員復出的程序障礙”，或令剛剛建立起來的“問責制度”形同虛設，“懲罰的程度被大大降低，處分只是暫別官位而已，僅僅意味著官員只需要捱過最短半年、最長不過兩年的時間�！�

　　據(jù)中紀委、監(jiān)察部的整理匯編，中國現(xiàn)有多達1100余份廉政和反腐法規(guī)文件�！皢栘熤贫取眲t是近年出現(xiàn)在公眾視線中。2009年7月，《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》出臺，中國對官員失職瀆職、以權謀私等責任追究制度初步納入法制體系，公眾亦寄予厚望。

　　然而問責方興未艾，官員已復出如潮。部分官員不滿一年悄然復出，公眾僅從官員新上任的工作信息中，最后一個知情；也有涉及重大社會影響事件的官員再任要職。因膠濟鐵路脫軌事故被免職的濟南鐵路局原局長陳功，復出后擔任鐵道部安全總監(jiān)；因“三鹿奶粉事件”被中紀委監(jiān)察部給予行政記過處分的質檢總局食品生產(chǎn)監(jiān)管司原副司長鮑俊凱，在2008年事發(fā)后迅速調(diào)任安徽出入境檢驗檢疫局局長、黨組書記，行政級別為正廳級。

　　而早年阜陽假奶粉事件中一批被問責官員也以不同方式復出。時隔多年，相比尚有痛感的公眾，部分官員則被媒體冠以“無痛復出”。

　　“如果依照合理、透明的程序，官員復出并不值得非議。官員所承擔的責任，本身就有大小、時限、輕重之分，況且一些負領導責任的官員，提早結束其政治道路也不合理�！蓖粲駝P認為，“但是，此次修訂僅對處分解除做出了原則性的規(guī)定，期滿多長時間還是一個模糊的范圍概念，需要制定實施細則將不同類型、不同情況的處分期限規(guī)范化、公開化，處分解除也應當進行公眾可監(jiān)督的實質審查�！�

　　問責形式應統(tǒng)一

　　修法始于2006年。彼時，監(jiān)察部副部長屈萬祥強調(diào)修法的“內(nèi)部監(jiān)督”與“社會監(jiān)督”意味，“近年來，黨中央和國務院多次強調(diào)，要依法執(zhí)政、依法行政、從嚴治政，加強行政機關內(nèi)部監(jiān)督，充分發(fā)揮監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督機關的作用。同時，社會各界也對加強行政監(jiān)察提出了更高的要求�！�

　　《行政監(jiān)察法》的問責是以行政紀律處分的形式，《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》是以責令辭職、引咎辭職、免職等方式來問責。公眾理解的問責是廣義的，不僅包括上述兩種，還包括濫用職權、玩忽職守等瀆職犯罪應負的刑事責任。

　　中國政法大學副校長、中國監(jiān)察學會常務理事馬懷德建議，“除刑事責任，其他文件中的問責形式都應當統(tǒng)一到行政監(jiān)察法中，形成官員問責的法律依據(jù)�！�

　　而在提交審議的修正案草案中，則是以“監(jiān)察建議”間接銜接其他問責形式。監(jiān)察部部長馬介紹說，對有些違法違紀的行政監(jiān)察對象在依法給予行政處分的同時，監(jiān)察機關可以提出監(jiān)察建議，要求有關單位依照《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》進行停職檢查、引咎辭職、責令辭職等問責處理。

　　對于有人質疑“監(jiān)察建議”的效力，馬的回應是，“有關機關接到監(jiān)察建議后，如果沒有正當理由，應當采納�！�

　　監(jiān)察獨立待強化

　　“但是，監(jiān)察機關接受同級行政首長領導，如何監(jiān)督同級行政機關？向誰提交監(jiān)察建議？”清華大學廉政研究中心主任任建明在接受《中國新聞周刊》采訪時認為，對現(xiàn)有監(jiān)察體制的改進，比“問責”“復出”條文修訂的意義更大。

　　1993年2月起，監(jiān)察部與中紀委合署辦公，機構列入國務院序列，編制列入中共中央直屬機構。同年，地方各級監(jiān)察機關與當?shù)赝�級紀委合署辦公。據(jù)任建明介紹，在黨政融合的干部管理制度下，行政處分問責與黨內(nèi)紀律問責，或混雜適用規(guī)定，或混合決議，問責后果和執(zhí)行監(jiān)督均不明朗，具體年限也難以表現(xiàn)在修訂的解除條款中。

　　修訂案草案首先在監(jiān)察部門派出機構的獨立性上做出了初步嘗試。草案規(guī)定，“監(jiān)察機關派出的監(jiān)察機構或監(jiān)察人員，對派出的監(jiān)察機關負責并報告工作，由派出的監(jiān)察機關實行統(tǒng)一管理�！�

　　全國人大內(nèi)務司法委員會委員陳斯喜認為，尚需繼續(xù)強化派出監(jiān)察機構和人員的獨立性，防止其依附于派駐單位，“進一步明確派出監(jiān)察機構、人員就是派出監(jiān)察機關的組成部分，人員要由派出的監(jiān)察機關任免，由其統(tǒng)一管理，包括人事、工資關系。人員要實行輪換制，三年或五年一換，由派出監(jiān)察機關統(tǒng)一調(diào)配，這樣才能保證其獨立性�！�

　　任建明則期待更高層面的獨立，“行政監(jiān)察部門作為一個特殊的行政部門，在系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督其他行政機構。中共十七大提出黨政決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權要相互制約。依照這個方向我有一些制度設想，監(jiān)察系統(tǒng)可以由各級人大領導，或是在行政監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)做到中央以下的垂直管理，這樣，問責與復出的公正、透明才有可能性。”★