(聲明:刊用中國(guó)《中華文摘》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))
文/李靜
2010年1月27日,國(guó)務(wù)院辦公廳正式發(fā)布通知,國(guó)務(wù)院決定成立國(guó)家能源委員會(huì)。
早在2008年3月國(guó)務(wù)院大部制機(jī)構(gòu)改革中,國(guó)家能源委員會(huì)就列入了新設(shè)機(jī)構(gòu)方案中,外界普遍看好將在當(dāng)年兩會(huì)期間推出,結(jié)果卻是新設(shè)機(jī)構(gòu)中最后一個(gè)成立的。
“已經(jīng)宣布兩年,也應(yīng)該成立了。我覺得都有點(diǎn)晚了!眹(guó)家發(fā)改委能源研究所能源經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研究中心主任高世憲對(duì)《瞭望東方周刊》說。在能源委遲遲未能推出的日子里,中國(guó)相繼爆發(fā)電荒、煤荒、油荒等一波又一波的能源危機(jī),2009年年底更爆出天然氣荒。
當(dāng)能源問題已上升為關(guān)乎國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的核心問題時(shí),能源委的成立成為必然。2009年年底,輿論紛紛猜測(cè)能源委即將成立,并預(yù)測(cè)將由一位主管能源領(lǐng)域的國(guó)務(wù)院副總理?yè)?dān)任委員會(huì)主任。
終于揭開面紗的國(guó)家能源委員會(huì)超乎預(yù)想。在規(guī)格上,不僅國(guó)務(wù)院總理溫家寶親自掛帥,與副總理李克強(qiáng)分別出任能源委的正副主任,能源委的委員構(gòu)成也堪稱陣容強(qiáng)大。21名委員中,囊括了外交部、商務(wù)部等20名正部級(jí)高官和1位中將,幾乎所有核心財(cái)經(jīng)部委首長(zhǎng)悉數(shù)入選。
“小國(guó)務(wù)院”的全球戰(zhàn)略
“把能源委叫做‘小國(guó)務(wù)院’都不為過,國(guó)務(wù)院重要的部門都在里面了!眹(guó)家發(fā)改委能源研究所前所長(zhǎng)、中國(guó)能源學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)周鳳起告訴本刊記者,此番“高規(guī)格”成立的國(guó)家能源委,幾乎動(dòng)員了一切可以動(dòng)員的力量來(lái)解決能源問題。
“能源科技目前是低碳轉(zhuǎn)型中的關(guān)鍵,納入科技部,有助于推動(dòng)新能源技術(shù)的開發(fā);煤炭運(yùn)輸在國(guó)家能源供應(yīng)中占重要地位,納入交通運(yùn)輸部,可以加強(qiáng)電荒、煤荒等問題的解決;環(huán)境問題很多由能源開發(fā)利用引起,納入環(huán)保部,有利于節(jié)能環(huán)保!敝茗P起說。
這意味著,能源問題已是涵蓋國(guó)家各層面的戰(zhàn)略問題。其中最為突出的是在全球戰(zhàn)略的應(yīng)對(duì)上。作為世界第二大能源消費(fèi)國(guó),隨著我國(guó)石油對(duì)外依存度突破50%的國(guó)際警戒線,以及天然氣進(jìn)口量的增大,中央越發(fā)意識(shí)到,必須從全球視野考慮能源戰(zhàn)略地位,協(xié)調(diào)各方力量。
于是,在國(guó)家能源委的這份組成名單中,外交部、國(guó)家安全部與軍方都被納入,成為關(guān)注焦點(diǎn)。
1月28日,能源委成立消息公布的第二天,有外媒評(píng)論稱,中國(guó)將把更多的力量用來(lái)提高海外能源交易的效率,而外交部是重要推手。外交部發(fā)言人馬朝旭隨即做出回應(yīng),稱在推進(jìn)能源對(duì)外交往方面,確實(shí)將會(huì)發(fā)揮重要作用。
這種作用已是迫切需要。近年來(lái),中國(guó)在國(guó)際上的能源布局越來(lái)越大,而應(yīng)對(duì)國(guó)際性能源摩擦的能力卻相當(dāng)有限!巴饨徊窟^去也參與能源國(guó)際合作,但都不正式,F(xiàn)在算是在能源委的框架下,給它一個(gè)固定的位置來(lái)推進(jìn)能源外交。”廈門大學(xué)中國(guó)能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯強(qiáng)分析說。
同樣廣受關(guān)注的,還有國(guó)家安全部部長(zhǎng)與總參謀部副總參謀長(zhǎng)的入列。外媒普遍推測(cè),中國(guó)將更加靈活務(wù)實(shí)地運(yùn)用外交、安全、軍事力量保障能源安全,尤其在東海和南海油氣資源頻遭周邊國(guó)家覬覦的情況下。
“能源問題經(jīng)常會(huì)引發(fā)國(guó)際爭(zhēng)端。中國(guó)在海外的能源利益需要得到最高規(guī)格的保障,下一步就不是政府之間簡(jiǎn)單談判解決的問題了,必要的時(shí)候,軍隊(duì)也要介入,特別是海軍要介入。如果我們拿破冰船和別人的軍艦對(duì)抗,顯然是弱勢(shì)的!敝茗P起說。
周鳳起提出,能源問題不再僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題,也不僅是供需平衡的問題,它更涉及外交、軍事、政治?梢哉f,幾乎涉及了有關(guān)國(guó)家命脈的所有問題。
能源委是否能源領(lǐng)導(dǎo)小組的翻版
國(guó)家高層對(duì)能源問題的重視由來(lái)已久。在能源委成立之前,國(guó)家也曾設(shè)立過類似的能源高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),特別是2005年成立的國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組。
能源領(lǐng)導(dǎo)小組誕生時(shí)也擁有著相當(dāng)強(qiáng)大的陣容,國(guó)務(wù)院總理溫家寶親任組長(zhǎng),兩位副總理任副組長(zhǎng)。
這一機(jī)構(gòu)當(dāng)時(shí)被寄予厚望,外界認(rèn)為它將結(jié)束能源領(lǐng)域五龍治水的局面,能源新政將隨之啟動(dòng)。但事實(shí)上,在成立后的3年間,能源領(lǐng)導(dǎo)小組的作用并不明顯,業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為小組務(wù)虛的層面較多,并沒有實(shí)際參與能源管理工作。在2008年的機(jī)構(gòu)改革中,它的職責(zé)最終全部劃歸新成立的國(guó)家能源局。
能源委是否會(huì)成為能源領(lǐng)導(dǎo)小組的翻版?“在定位上兩者沒有太大區(qū)別,都是要加強(qiáng)能源戰(zhàn)略決策和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。只是這次能源委涉及的部門更廣泛了!备呤缿椫赋。
“不僅部門更加廣泛,能源委研究的問題也更廣泛,特別是更注重戰(zhàn)略性問題!痹谥茗P起看來(lái),能源委成立后,需要定期就一些重要戰(zhàn)略問題會(huì)商,比如石油進(jìn)口等。
這種定期會(huì)商制度一旦形成,能源委的決策機(jī)制將真正升級(jí)!斑^去能源領(lǐng)導(dǎo)小組一年開一次會(huì),頂多開兩次,大問題可以議論,但日常事務(wù)很難處理!
而在林伯強(qiáng)看來(lái),最關(guān)鍵的變化是能源委的“正式化”。以前領(lǐng)導(dǎo)小組就是臨時(shí)召開會(huì)議,更類似一個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu),“以小組的名義,在國(guó)家交往中走不出來(lái),F(xiàn)在能源委是一個(gè)性質(zhì)更加穩(wěn)定的機(jī)構(gòu),在能源的問題上可以和別國(guó)正式交往。”
“這一點(diǎn)對(duì)于當(dāng)下的中國(guó)尤為重要,中國(guó)最緊迫的就是向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,而很多低碳技術(shù)需要國(guó)際合作,沒有高規(guī)格的正式機(jī)構(gòu)交涉顯然不行!绷植畯(qiáng)說。
能源局身份尷尬有待化解
多位業(yè)內(nèi)專家較為一致的看法是,國(guó)家能源委的決策執(zhí)行力將獲更大保障,這種保障來(lái)自執(zhí)行平臺(tái)的提升。
能源委與能源領(lǐng)導(dǎo)小組,兩者的執(zhí)行機(jī)構(gòu)都是“能源局”。但在能源領(lǐng)導(dǎo)小組時(shí)期,“能源局”只是屬于國(guó)家發(fā)改委內(nèi)部的一個(gè)司局級(jí)單位。而現(xiàn)在的能源局已晉升為副部級(jí)單位,并“破例”在所屬部委下單獨(dú)設(shè)立黨組,有了相對(duì)的獨(dú)立性。
“能源委只是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),具體事情還是交由能源局來(lái)辦。能源局做得好與不好,直接影響著能源委作用的發(fā)揮!备呤缿棻硎尽D壳,已經(jīng)明確能源主管部門角色的能源局,在能源管理和決策上已開始著手一些富有成效的工作。
“現(xiàn)在的能源局,相對(duì)處在發(fā)改委利益之外,對(duì)改革的考慮更多了,特別是在推動(dòng)能源體制改革上認(rèn)識(shí)更加清晰!敝袊(guó)能源網(wǎng)副總裁韓曉平說。
不僅如此,能源局也在想辦法制衡能源領(lǐng)域的壟斷企業(yè)!捌鸫a敢在明面上跟它說狠話,也敢跟地方說狠話。比如前段時(shí)間的煤炭問題,有地方利益在里面,需要從國(guó)家層面綜合協(xié)調(diào)。能源局至少是有意識(shí)地去協(xié)調(diào)這些事情。”韓曉平說。
然而,盡管能源局有這番努力,業(yè)內(nèi)對(duì)其更多的評(píng)價(jià)卻是“力不從心,表現(xiàn)平平”。對(duì)此,國(guó)家能源局局長(zhǎng)張國(guó)寶曾在2009年年初的全國(guó)能源工作會(huì)議上坦言,要國(guó)家能源局實(shí)施對(duì)電力、煤炭、石油天然氣等行業(yè)的管理,困難較多。
“說實(shí)在的,能源局做得好與不好,都打不著板子,因?yàn)橘x予能源局的權(quán)力實(shí)在有限!表n曉平指出,能源管理的權(quán)力分散在各部門,而各部門的利益、制度之間存在很大區(qū)別。
比如風(fēng)電上網(wǎng)問題。盡管《可再生能源法》明確規(guī)定,電網(wǎng)公司必須提供并網(wǎng)服務(wù),但在執(zhí)行中,電網(wǎng)公司常常拒絕并網(wǎng)。理由是擔(dān)心并網(wǎng)后增加電網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本。更深層的矛盾在于,國(guó)資委對(duì)電網(wǎng)公司的考核還停留在效益、國(guó)有資產(chǎn)保值增值等標(biāo)準(zhǔn),電網(wǎng)公司怕影響自身利益,自然會(huì)推脫搪塞。
一個(gè)有效的協(xié)調(diào)機(jī)制是必需的,而本應(yīng)擔(dān)當(dāng)“協(xié)調(diào)人”角色的能源局卻常常遭遇尷尬。
能源局雖然升級(jí)為副部級(jí),但能源領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)比如中石油、中石化,都是部級(jí)單位!斑@些國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)不少都是中央政治局委員、候補(bǔ)委員,能源局局長(zhǎng)連中央委員都不是。如果去協(xié)調(diào)一些東西,有人就會(huì)問:黨的文件你看得見嗎?”韓曉平說。這時(shí)就需要一個(gè)部門來(lái)綜合協(xié)調(diào),而且要有權(quán)威,“所以總理來(lái)?yè)?dān)當(dāng),如果他協(xié)調(diào)不了,就沒人能協(xié)調(diào)了。”
在不少人看來(lái),能源委的成立對(duì)于化解能源局的身份尷尬有特殊意義!安⒉荒苷f提升了權(quán)威,而是在協(xié)調(diào)的渠道上更順暢。未來(lái)能源局難以協(xié)調(diào)的重大問題,可以通過張國(guó)寶擔(dān)當(dāng)主任的國(guó)家能源委辦公室往上走。簡(jiǎn)單說,就是給能源局提供了靠山。”林伯強(qiáng)指出。
能源戰(zhàn)略制定迫在眉睫
能源委成立后,最緊迫的任務(wù)是什么?1月30日上午,國(guó)家能源局副局長(zhǎng)吳吟在出席“2010能源、經(jīng)濟(jì)、發(fā)展”論壇時(shí)透露,國(guó)家能源委將牽頭制定國(guó)家能源戰(zhàn)略規(guī)劃。
“歷史上一直在提能源生產(chǎn)滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要,最近的煤炭工作會(huì)上還是這個(gè)提法。但能源尤其是煤等一次能源并不可無(wú)限開采,它受到水、環(huán)境容量等制約,能源與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展更為重要!眳且鞅硎,此次將利用能源戰(zhàn)略促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整,一直以來(lái)能源生產(chǎn)滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的定位,或?qū)⒆兂山?jīng)濟(jì)發(fā)展考慮能源形勢(shì)。
“后危機(jī)時(shí)代,我國(guó)面臨著從高碳走向低碳的壓力。為實(shí)現(xiàn)這個(gè)轉(zhuǎn)型,能源戰(zhàn)略的制定迫在眉睫,尤其是新能源戰(zhàn)略。”正在參與“十二五”規(guī)劃起草的國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部董小君說,在新的規(guī)劃中,新能源將有突破性的進(jìn)展。
現(xiàn)階段中國(guó)好比“進(jìn)入彎道”的賽車,要想超前,能源委能否為“新一代的能源體系”做出很好的設(shè)計(jì),非常關(guān)鍵。
事實(shí)上,在目前世界范圍內(nèi)掀起的這場(chǎng)新能源革命中,中國(guó)的步伐并不落后,特別是風(fēng)電裝機(jī)容量連續(xù)五年翻番,2008年更是一舉躋身全球第四。然而,快速上馬的新能源,很快呈現(xiàn)出“產(chǎn)能過剩”景象。根據(jù)國(guó)家電監(jiān)會(huì)2009年8月的報(bào)告,全國(guó)風(fēng)電場(chǎng)普遍經(jīng)營(yíng)困難,近1/3的風(fēng)電機(jī)組處于閑置狀態(tài)。
“出現(xiàn)這種狀況,正是因?yàn)槿狈σ粋(gè)像能源委這樣的機(jī)構(gòu),從國(guó)家戰(zhàn)略的高度上進(jìn)行整體設(shè)計(jì)!倍【f。
“它應(yīng)該會(huì)在技術(shù)層面有所介入,比如洲際互動(dòng)能源網(wǎng)這樣的模式,F(xiàn)在的新能源一上馬,各自為政。將來(lái)中國(guó)的能源網(wǎng)需要在國(guó)內(nèi)各地區(qū)之間,甚至與國(guó)際能源體系對(duì)接。誰(shuí)能引領(lǐng)這樣的模式?只有國(guó)家能源委員會(huì)!
不過韓曉平的評(píng)價(jià)頗有保留,他說,能源委所帶來(lái)的新機(jī)制能解決一些問題,但也不能寄予過高期望,“它畢竟還是一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),我國(guó)能源管理體制不會(huì)因?yàn)樗某闪⒂斜举|(zhì)的改變。”
(摘自《瞭望東方周刊》)
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