十屆人大常委會立法目標(biāo)：基本形成中國特色社會主義法律體系
3月5日，十屆全國人大二次會議召開。屆時，《憲法修正案(草案)》即將提請會議進(jìn)行審議。與此同時，本屆全國人大常委會的立法規(guī)劃也引起人們的普遍關(guān)注。
2003年3月19日，換屆后的十屆全國人大常委會第一次會議召開，全國人大常委會委員長吳邦國在會上提出，本屆全國人大及其常委會立法工作的目標(biāo)是：基本形成中國特色社會主義法律體系，同時著重強(qiáng)調(diào)立法的重點是：提高立法質(zhì)量。
全國人大法律委員會主任委員楊景宇，在十屆全國人大常委會第一次法制講座上解釋說，確定這樣一個目標(biāo)主要是基于以下考慮：黨的十五大和十六大都提出了到2010年形成中國特色社會主義法律體系的總體目標(biāo)和要求。本屆全國人大任期屆滿距離2010年還有不到3年時間，應(yīng)該確定一個承前啟后的目標(biāo)，所以提出“基本形成”。改革開放20多年來，中國特色社會主義法律體系建設(shè)取得了很大成就，立法工作有了很好的基礎(chǔ)。
那么，中國特色社會主義法律體系都由哪些門類組成？怎樣才算“基本形成”？據(jù)專家介紹，關(guān)于法律門類劃分，九屆全國人大常委會組織了專題研究，并達(dá)成共識：中國特色社會主義法律體系包括七個門類、三個層次。
七個門類是：憲法及憲法相關(guān)法，民法商法，行政法，經(jīng)濟(jì)法，社會法，刑法，訴訟與非訴訟程序法。三個層次指，以憲法為統(tǒng)帥，法律為主干，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等規(guī)范性文件。
著眼于基本形成中國特色社會主義法律體系，列入本屆常委會立法規(guī)劃的76件立法項目，主要包括了三個方面的法律：對構(gòu)成中國特色社會主義法律體系具有支架作用、必不可少的重要法律；適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會全面進(jìn)步和加入世貿(mào)組織的新形勢，改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)迫切需要、維護(hù)人民群眾切身利益迫切需要的重要法律；符合社會主義初級階段國情，客觀環(huán)境和立法條件比較成熟的法律。
據(jù)了解，其中列入本屆內(nèi)審議的法律草案共有59件，還有17件作為研究起草、成熟時安排審議的法律草案。專家指出，這個立法規(guī)劃同時是滾動的、指導(dǎo)性的。有些立法項目雖然沒有列入規(guī)劃，但如果確有需要，立法條件也確實成熟了，可以列入年度立法計劃。如果確有必要，立法規(guī)劃本身也可以根據(jù)實際情況加以調(diào)整。
《憲法》將作14處修改
公民的合法私有財產(chǎn)不受侵犯；國家保護(hù)公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)；國家對土地實行征收或征用，并給予補(bǔ)償；國家尊重和保護(hù)人權(quán)……這些寫入《憲法修正案(草案)》的憲法性宣言，即將提請于3月5日召開的十屆全國人大二次會議進(jìn)行審議。
在本屆全國人大常委會五年立法規(guī)劃中，憲法及相關(guān)法類共有10件。其中《憲法修正案》位列憲法類立法規(guī)劃的首位。憲法是國家的根本法，它規(guī)定國家的根本制度和根本任務(wù)、公民的基本權(quán)利和義務(wù)，具有最高的法律效力。憲法相關(guān)法是與憲法相配套、直接保障憲法實施和國家政權(quán)運作等方面的法律規(guī)范，主要包括4個方面的法律：有關(guān)國家機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生、組織、職權(quán)和基本工作制度的法律；有關(guān)民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度的法律；有關(guān)維護(hù)國家主權(quán)、領(lǐng)土完整和國家安全的法律；有關(guān)保障公民基本政治權(quán)利的法律。
人大制度研究專家、北京大學(xué)人民代表大會與議會研究中心主任蔡定劍指出，從這個立法規(guī)劃來看，構(gòu)建、完善社會主義法律體系的憲法及相關(guān)類法律已基本具備：不僅有憲法本身的修改、完善，同時涉及到國家制度建設(shè)方面的一些法律，和對人大常委會議事程序的修改。
此次提請審議的《憲法修正案(草案)》，根據(jù)黨中央的建議，將對憲法進(jìn)行14個方面的修改。
蔡定劍說，從目前的立法規(guī)劃來看，全國人大組織法、國務(wù)院組織法，這些涉及人大、政府組織和職權(quán)的有關(guān)法律，這次還沒有進(jìn)入立法規(guī)劃。
緊急狀態(tài)法、物權(quán)法列入今年立法規(guī)劃
在這份五年立法規(guī)劃中，特別值得注意的是，排在《憲法修正案》第二位的是《緊急狀態(tài)法》。在中共中央《關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》中，將現(xiàn)行憲法有關(guān)條文中規(guī)定的“戒嚴(yán)”均修改為“進(jìn)入緊急狀態(tài)”。《緊急狀態(tài)法》作為一部十分重要的法律，已列入今年全國人大常委會的立法規(guī)劃中。
伴隨著去年肆虐全國的非典疫情，緊急狀態(tài)一詞漸為國人所認(rèn)知。緊急狀態(tài)，是指危及一個國家正常的憲法和法律秩序，對人民生命、財產(chǎn)安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅的危險事態(tài)。以往我們更熟知的“戒嚴(yán)”，僅適用于政治動亂、社會暴亂和其他嚴(yán)重騷亂引起的緊急狀態(tài)�！熬o急狀態(tài)”是一種國際通行慣例稱謂，相比較于“戒嚴(yán)”范圍更寬，它適用范圍除了政治動亂、社會暴亂外，還包括重大自然災(zāi)害、突發(fā)公共衛(wèi)生事件和經(jīng)濟(jì)危機(jī)等。
中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員莫紀(jì)宏指出，加強(qiáng)緊急狀態(tài)立法，意味著在緊急狀態(tài)期間，一切國家機(jī)關(guān)、社會組織和公民個人都必須以憲法和有關(guān)法律的規(guī)定為依據(jù)，自覺地行使特殊的權(quán)力或者權(quán)利，履行特殊的職責(zé)或者義務(wù)，從而提高全社會應(yīng)急反應(yīng)的水平和效率，并有利于公民權(quán)利保護(hù)。
將緊急狀態(tài)制度寫進(jìn)憲法、抓緊緊急狀態(tài)立法，對此，憲法學(xué)專家給予了高度評價。蔡定劍認(rèn)為，《緊急狀態(tài)法》屬于憲政法律，在一個憲政國家，政府的權(quán)力必須嚴(yán)格按憲法規(guī)定的權(quán)限和方式行使。當(dāng)出現(xiàn)緊急狀態(tài)時，政府不可能按正常憲法狀態(tài)行使權(quán)力，需要一些特別的權(quán)力和對公民的憲法權(quán)利給予限制。
《緊急狀態(tài)法》把緊急狀態(tài)下對政府授權(quán)和對公民權(quán)利限制與保障納入法律調(diào)整范圍，這是一個國家憲政水平、法治化程度提高的重要標(biāo)志。
已列入今年立法規(guī)劃，要抓緊制定的還有一部重要法律———《物權(quán)法》。
作為新中國首部民法典草案，它的制定備受矚目。2002年12月23日，民法典草案首次提請九屆全國人大常委會第三十一次會議審議�！段餀�(quán)法》被列為民法典草案第二編。專家指出，民法典的最核心部分就是物權(quán)法，因此，物權(quán)法的制定是建立和完善中國特色社會主義法律體系的重要內(nèi)容。
引人關(guān)注的是，《物權(quán)法》對保護(hù)私人所有權(quán)作出專章規(guī)定，國家保護(hù)私人的儲蓄，保護(hù)私人投資以及因投資獲得的收益。
合法透明責(zé)任便民中立守信：行政法立法規(guī)劃勾勒法治政府“大模樣”
2003年12月17日，《十屆全國人大常委會立法規(guī)劃》正式對外公布。除了已經(jīng)于此前獲得通過的《行政許可法》外，頗為引人矚目的是，《行政收費法》、《行政強(qiáng)制法》、《違法行為矯治法》等多部為各界翹首盼望已久的行政法律被列入了規(guī)劃。同時，《行政程序法》、《政務(wù)信息公開法》的制定，《行政訴訟法》、《國家賠償法》的修訂也被列入需抓緊研究起草、待條件成熟后適時安排審議的法律草案之列�！斑@就意味著，到2010年我國將形成比較健全的行政法律體系。這套法律體系，為政府到底如何依法行政、如何保護(hù)公民權(quán)利提供了一整套規(guī)則�！敝袊ù髮W(xué)法學(xué)院院長馬懷德教授評價說。馬曾參與了多部行政法律的草擬工作。
始于上個世紀(jì)80年代至今的行政法律立法，確立了一個基本的價值取向：側(cè)重監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政行為，同時給受到行政機(jī)關(guān)侵害的公民提供救濟(jì)渠道。在規(guī)范行政行為方面制定了《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》和《行政許可法》，在監(jiān)督行政行為和救濟(jì)方面則制定了《行政訴訟法》和《國家賠償法》。“此次規(guī)劃，延續(xù)了我們一貫的價值取向。指向非常清晰，就是通過控制公權(quán)力、規(guī)范政府行政行為的方式達(dá)到維護(hù)公民合法權(quán)益的目的，這是行政法律立法的終極目標(biāo)�！瘪R懷德說。
1990年起施行的《行政訴訟法》，首次讓老百姓擁有了“民告官”的權(quán)利；1995年的《國家賠償法》，第一次明確了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對侵害老百姓利益的行為作出賠償；1996年的《行政處罰法》，嚴(yán)格界定了公安、工商等行政機(jī)關(guān)對公民和企業(yè)進(jìn)行處罰的范圍和責(zé)任；1999年起施行的《行政復(fù)議法》，讓老百姓可以把損害自己利益的“紅頭文件”推上被告席。今年7月1日即將施行的《行政許可法》則比較清晰地規(guī)定了行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政審批的權(quán)力邊界和行政責(zé)任。
在規(guī)范行政行為方面，還有一部分與“處罰”和“許可”等居于同等重要地位的行政行為，如行政強(qiáng)制、行政收費等，被納入此次立法規(guī)劃中。
行政強(qiáng)制的最大特點在于，行政機(jī)關(guān)可以運用強(qiáng)制措施直接剝奪限制公民的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。例如工商局、稅務(wù)局、公安局等可以動用查封、扣押、凍結(jié)、強(qiáng)制拆遷、強(qiáng)制清除、強(qiáng)制檢查、強(qiáng)制履行等權(quán)力�！吧踔涟ü矙C(jī)關(guān)可以對醉酒人員采取扣留等強(qiáng)制約束，以及剛剛被廢除的收容遣送制度等等，跟老百姓人身自由權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利息息相關(guān)，不能不加以規(guī)范�！瘪R懷德解釋說。
簡單地說，《行政強(qiáng)制法》就是一部規(guī)定誰有權(quán)力采取強(qiáng)制措施、應(yīng)依照何種程序進(jìn)行行政強(qiáng)制、行政機(jī)關(guān)應(yīng)為行政強(qiáng)制措施不當(dāng)承擔(dān)何種責(zé)任的法律。
馬懷德的一個博士生曾經(jīng)以行政收費為題進(jìn)行過一次調(diào)研。讓這位博士失望的是，盡管付出了大量的時間和精力，但他仍然無法弄清一個地方到底有多少種行政收費項目，“一些紅頭文件規(guī)定的大量不合法收費，多如牛毛以致無法統(tǒng)計”。
20多年來，亂收費一直被列為疾頑難治的“三亂”之首。馬懷德認(rèn)為，其癥結(jié)就在于缺乏專門的法律，對行政收費的正當(dāng)程序作出嚴(yán)格規(guī)定�！缎姓召M法》就是要規(guī)定，誰有權(quán)力收費，確定行政機(jī)關(guān)的收費權(quán)需要經(jīng)過何種程序，哪些費用可以收取，收取的費用如何上繳、如何使用等等。
行政機(jī)關(guān)亂收費的動力來自部門利益。“這部法律的作用在于，一方面可以嚴(yán)格界定哪些行政機(jī)關(guān)擁有收費的權(quán)力，另一方面，以法律的方式規(guī)定收支兩條線，如果收來的錢全部上繳國庫，行政機(jī)關(guān)亂收費的利益驅(qū)動就沒有了�！瘪R懷德說�！缎姓绦蚍ā繁灰暈樾姓芍械摹盎敬蠓ā�。
馬懷德介紹說，行政程序法將規(guī)定一些行政活動中的基本原則，如公開、公平、公正，強(qiáng)調(diào)公民的程序權(quán)利和程序保障。凡涉及公民權(quán)益的事項，政府機(jī)關(guān)必須事先公示、聽證，事后必須作出結(jié)果說明，也必須為違反程序的行為承擔(dān)責(zé)任�！皠趧咏甜B(yǎng)制度曾經(jīng)為社會穩(wěn)定作出過巨大貢獻(xiàn)，但隨之出現(xiàn)的弊病也被廣為詬病。其癥結(jié)在于，從制度設(shè)計上，勞動教養(yǎng)權(quán)力被集中到公安機(jī)關(guān)手里，且沒有嚴(yán)格的裁定、申辯和聽證等司法程序限制，導(dǎo)致權(quán)力被濫用，公民人身自由權(quán)利被侵犯。”馬懷德透露，此次被列入立法規(guī)劃的《違法行為矯治法》，正是希望用符合正當(dāng)程序的保安處分法律來取代勞動教養(yǎng)條例。
制定《政務(wù)信息公開法》，在每年一度的全國“兩會”上總是代表委員們關(guān)注的焦點問題。過去國家規(guī)定了保密為原則，公開為例外的保密原則�！斑@部法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定公開為原則、保密為例外的基本原則。老百姓有獲知政府信息的權(quán)利，除了那些依法不能公開的事項外，其他應(yīng)按照一定的程序全部予以公開，不依法公開的應(yīng)追究行政機(jī)關(guān)的責(zé)任�！瘪R懷德認(rèn)為，現(xiàn)代法治政府應(yīng)該是一個透明的、公開的、陽光下的政府。
村委會主任是經(jīng)村民集體民主選舉出來的，上級政府無權(quán)撤銷其職務(wù)。但浙江某地一位村委會主任卻被鎮(zhèn)政府一道行政命令就暫停了職務(wù)。該村委會主任一道行政訴訟狀狀遞到了法院，要將鎮(zhèn)政府告上法庭。令他沒想到的是，法院居然駁回了起訴。原因是，該案涉及政治權(quán)利，不屬行政訴訟法調(diào)整的范圍，不予受理。
此次，《行政訴訟法》的修訂也列入了立法規(guī)劃。馬懷德認(rèn)為，修改后的《行政訴訟法》，應(yīng)盡可能擴(kuò)大受案范圍，將政治權(quán)利、社會權(quán)利和抽象行政行為等都納入到法律調(diào)整的范圍中來。此外，還應(yīng)為法院的獨立審判和加大執(zhí)行力度等提供制度保障，盡可能減少行政干預(yù)審判活動。
賠償程序不夠便利、標(biāo)準(zhǔn)過低、精神賠償規(guī)定存在缺陷等，一直是《國家賠償法》修訂中廣為社會各界關(guān)注的焦點問題。馬懷德告訴記者，這些都有望在《國家賠償法》的修訂中得到解決�！吨伟补芾硖幜P條例》、《義務(wù)教育法》、《傳染病防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《建筑法》等法律的修訂也被列入了立法規(guī)劃�！斑@些部門法都是在上個世紀(jì)80年代制定的。當(dāng)時都貫穿了一種錯誤的立法理念：法律是管理老百姓的�！瘪R懷德說，“我們現(xiàn)在的立法理念是，打造一個合法的、透明的、便民的、負(fù)責(zé)任的、守信的、中立的現(xiàn)代法治政府。”馬懷德一口氣用了六個關(guān)鍵詞來描述現(xiàn)代法治政府的“品格”。
社會保障類法：關(guān)注民生立法為民
《社會保險法》、《社會救濟(jì)法》、《勞動合同法》、《農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》、《婦女權(quán)益保護(hù)法(修訂)》、《未成年人保護(hù)法(修訂)》，作為社會法類被列入立法規(guī)劃當(dāng)中。
社會法是規(guī)范勞動關(guān)系、社會保障、社會福利和特殊群體權(quán)益保障方面的法律。社會法是在國家干預(yù)社會生活過程中逐漸發(fā)展起來的一個法律門類，所調(diào)整的是政府與社會之間、社會不同部分之間的法律關(guān)系。
有專家稱，沒有社會保障制度的建立就談不上建設(shè)小康社會，需加強(qiáng)社會保障類立法。蔡定劍分析認(rèn)為，在立法規(guī)劃中列入社會保險法，或者對養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷保險分別立法，這表明對社會保障類立法的加強(qiáng)，這也是完善市場經(jīng)濟(jì)法律體系所必備的。
在《憲法修正案》中，增加規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”。蔡定劍認(rèn)為，如何落實憲法規(guī)定的各項公民基本權(quán)利內(nèi)容，顯得尤為重要。“這一點，相信會從屬于訴訟和非訴訟程序法類中的《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》、《國家賠償法》等的修訂中，得到更好的保障和落實。”他強(qiáng)調(diào)。
選舉法：提高民主化程度
去年底，北京18區(qū)縣人大代表選舉中，出現(xiàn)20余位自薦候選人，最終許志永、聶海亮作為自薦候選人當(dāng)選。此前，湖北、深圳等地的人大代表選舉中，同樣出現(xiàn)許多自薦候選人。
自薦參選人大代表，成為一種現(xiàn)象，這表明隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會公眾的民主訴求愈發(fā)高漲，人們對選舉投入了越來越多的關(guān)注和參與的熱情。
然而，在這些自薦候選人參加選舉的過程中，也出現(xiàn)了一些引人關(guān)注的問題，暴露了現(xiàn)行《選舉法》中存在的一些問題。
2003年“兩會”上，許金和等39名人大代表聯(lián)名提交議案，要求修改和完善《選舉法》。他們指出，目前《選舉法》中有關(guān)“候選人介紹”、“選區(qū)劃分”、“選民登記”等條款，已不適應(yīng)我國政治經(jīng)濟(jì)和社會生活及選舉實踐的需要。
在本屆常委會立法規(guī)劃中，《選舉法》修改位列其中。
蔡定劍認(rèn)為，《選舉法》的修改非常必要和迫切，從最近一次換屆選舉的情況看，很多方面已經(jīng)不適應(yīng)社會發(fā)展和公民民主訴求的需要。所以，通過修改《選舉法》，與時俱進(jìn)，應(yīng)該進(jìn)一步提高選舉的民主化程度，從選區(qū)劃分、候選人的提名到正式候選人確定、選舉的競爭機(jī)制等各環(huán)節(jié)加以完善�！笆袌龈偁幃a(chǎn)生優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，選舉競爭能出優(yōu)秀人才。”蔡定劍認(rèn)為，在確定初步候選人之后宜引入競選機(jī)制，因為候選人與選民見面、向選民宣傳自己是一個重要的環(huán)節(jié)�！坝懈偁幉拍艹鋈瞬�，競爭更加有利于產(chǎn)生負(fù)責(zé)任的、有能力的代表，更好地代表人民意愿�！彼麖�(qiáng)調(diào)，“同時要完善法律，規(guī)范競爭，防止賄選等違法犯罪行為的發(fā)生。此外，為保障民主選舉、平等選舉，自由選舉、秘密投票應(yīng)成為一個制度性的保障加以規(guī)范。”
有專家指出，選區(qū)劃分上，在計劃經(jīng)濟(jì)時期，選區(qū)以單位來劃分，隨著“單位人”向“社會人”轉(zhuǎn)變，按單位劃分選區(qū)的做法應(yīng)進(jìn)行改革，實行按社區(qū)和居住地劃分選區(qū)的做法，以解決因戶籍所帶來的選舉權(quán)無法實現(xiàn)的問題，確保外地人、進(jìn)城務(wù)工人員選舉權(quán)的落實。
司法體制：從回歸性改革進(jìn)入到體制深水區(qū)
黨的十六大報告在談到司法體制改革時明確指出：“社會主義的司法制度必須保障在全社會實現(xiàn)公平和正義�！�
《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》的修訂，作為憲法及相關(guān)法類，列入五年立法規(guī)劃中。蔡定劍教授認(rèn)為，兩院組織法的修改被提上議事日程，意味著給司法制度改革留有空間。
“上一屆立法規(guī)劃中兩院組織法也列入了，但沒有完成，這一屆常委會繼續(xù)列入，意味著司法改革有一些重大體制問題一時難以解決。”蔡定劍解釋說。
1999年10月22日，最高人民法院公布了《人民法院五年改革綱要》，這是人民法院首次以綱要形式對法院改革作出的系統(tǒng)規(guī)劃。目前，綱要所確定的39項改革任務(wù)已基本完成。
蔡定劍認(rèn)為，已進(jìn)行的司法改革有些措施是一種“回歸性改革”，即把法律中規(guī)定的原則落實下來，如公開審判、法官的審判權(quán)、嚴(yán)肅法官檢察官紀(jì)律等。而涉及司法改革的一些深層次問題，則有待深化和突破。蔡定劍指出，目前我國的司法改革已進(jìn)入體制性改革的“深水區(qū)”。
首席大法官、最高法院院長肖揚曾深刻剖析了現(xiàn)行司法制度存在的主要問題：審判活動行政化、司法權(quán)力地方化、法官職業(yè)大眾化。
“一些群眾反映強(qiáng)烈的司法領(lǐng)域的問題，與這些體制性弊端不無關(guān)系�！辈潭▌φJ(rèn)為，兩院組織法的修訂，為革除這些體制性弊端提供了可能性和契機(jī)。
據(jù)悉，第二個《人民法院五年改革綱要》已制定完畢，正在做進(jìn)一步修改。去年兩會后，最高檢察院的五年檢察改革規(guī)劃也開始緊張起草制定。(中國青年報/崔麗 程剛 肖遙)
