(聲明:刊用中國(guó)《中華文摘》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))
文/徐百柯
無論從哪個(gè)角度觀察,這都是一幅饒有意味的圖景:中華人民共和國(guó)一個(gè)省的副廳級(jí)干部,在省委組織部安排下,進(jìn)入美利堅(jiān)合眾國(guó)兩個(gè)州的州政府部門擔(dān)任職務(wù)。
根據(jù)四川省和美國(guó)方面達(dá)成的協(xié)議,經(jīng)過嚴(yán)格選拔考核,劉欣、劉鐵、肖軍、趙世勇和羅曉東等5名中國(guó)官員,從2005年9月至2006年4月,集體走進(jìn)美國(guó)州級(jí)政府“當(dāng)官”。中方稱“頂崗實(shí)習(xí)”,美方則稱為“Job-shadow”,即“影子工作”。中國(guó)官員擔(dān)任助理職務(wù),像影子一樣全程跟隨廳長(zhǎng)(委員、主任)參與各項(xiàng)工作,近距離體驗(yàn)美國(guó)政府的運(yùn)行。
由會(huì)議說起
歸國(guó)后,5名“影子”成為四川政壇關(guān)注的對(duì)象。美國(guó)人怎么當(dāng)官?政府效率和執(zhí)行力怎樣保證?政府內(nèi)部管理如何運(yùn)行?首吃“螃蟹”的四川官員經(jīng)歷了什么? 7月14日,他們集體亮相“四川省中青年干部赴美崗位實(shí)習(xí)情況報(bào)告會(huì)”,講述“深入美國(guó)考察美國(guó),跳出中國(guó)思考中國(guó)”的頂崗實(shí)習(xí)經(jīng)歷。
趙世勇是四川省農(nóng)業(yè)廳總農(nóng)藝師,此次頂崗實(shí)習(xí)中擔(dān)任明尼蘇達(dá)州農(nóng)業(yè)廳廳長(zhǎng)助理。進(jìn)入美國(guó)州政府之前,他本以為這里會(huì)議應(yīng)該很少。然而他和廳長(zhǎng)金·豪格森及副廳長(zhǎng)佩里一起工作,“很多時(shí)間都是在各種各樣的會(huì)議中度過的”。廳長(zhǎng)一天最多開過5次會(huì)。
在趙世勇的印象中,每次會(huì)議效率都相當(dāng)高:沒有長(zhǎng)篇大論,直奔核心問題,很少有大而無當(dāng)?shù)目偨Y(jié)。
一次,副廳長(zhǎng)佩里主持會(huì)議,研究提高本州養(yǎng)豬場(chǎng)空氣質(zhì)量問題。類似會(huì)議,趙世勇在國(guó)內(nèi)也開過不少次!爸辽俚瞄_半天吧!彼隙ǖ卣f。在國(guó)內(nèi),這樣的會(huì),往往先由主持者報(bào)告這一問題的宏觀背景,再由相關(guān)部門匯報(bào)情況,然后是與會(huì)代表發(fā)言。最后,“我得作‘關(guān)鍵性’的總結(jié)”。
但佩里主持的會(huì),僅用了半個(gè)小時(shí)。資源環(huán)境管理處處長(zhǎng)先介紹本州養(yǎng)豬場(chǎng)空氣質(zhì)量現(xiàn)狀和州議員、基層政府對(duì)此的看法,以及如何爭(zhēng)取州議會(huì)經(jīng)費(fèi)支持等,然后與會(huì)專家發(fā)言。發(fā)言完畢,佩里說了兩句感謝話。散會(huì)。
會(huì)后,趙世勇不解地問佩里:“為什么你不對(duì)會(huì)議作總結(jié)?”佩里回答:“既然我是負(fù)責(zé)此事的行政首長(zhǎng),對(duì)許多問題,在會(huì)前我已形成了自己的看法,開會(huì)只是驗(yàn)證我的看法是否正確而已。如果大家的看法與我一致,我就沒必要再重復(fù)了。當(dāng)然,如果見解不同,我們也會(huì)展開討論!
什么是高效的執(zhí)行力?從細(xì)節(jié)來看,一位市民提出的一件小事,能在1個(gè)小時(shí)后得到回復(fù),提供詳細(xì)的解決路徑,并有人在事后關(guān)心解決結(jié)果。從理念來看,這體現(xiàn)政府部門運(yùn)轉(zhuǎn)的絲絲入扣。執(zhí)行力與會(huì)議多并不相悖,關(guān)鍵看會(huì)議是否解決實(shí)質(zhì)問題。
趙世勇也曾為廳長(zhǎng)金·豪格森起草過會(huì)議發(fā)言稿。這位廳長(zhǎng)明確要求,不要超過5頁(yè)紙。
經(jīng)歷這樣的會(huì)議多了,趙世勇開始反思以前習(xí)以為常的會(huì)議:相當(dāng)程度上被套話、大話所充斥!吧鐣(huì)主義新農(nóng)村建設(shè),很好的思路,中央領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)講得很清楚了,下面各級(jí)本應(yīng)該領(lǐng)會(huì)后具體部署實(shí)施?梢患(jí)套一級(jí)的會(huì),總要再把新農(nóng)村建設(shè)的重大意義拿來重復(fù)地講!
美國(guó)不同。他說:“美國(guó)的很多事情,總體精神上,法律已經(jīng)規(guī)定了;實(shí)施方案上,議會(huì)已經(jīng)詳盡討論過了;至于平時(shí)的行政會(huì)議,就是具體落實(shí),你去做就行了嘛,沒那么多要說的!
眼下,趙世勇想在自己“力所能及”的范圍內(nèi),推行一種新的會(huì)風(fēng)。他要主持一個(gè)關(guān)于農(nóng)民工培訓(xùn)問題的會(huì)。他給將在會(huì)上發(fā)言的一位副廳長(zhǎng)看講稿,直接從20多頁(yè)刪到了7頁(yè)!安挥迷僦v這件事的重大意義了,都搞了這么多年,有多重要,誰(shuí)還不知道嗎?”
要照以往,這個(gè)會(huì)怎么也得開半天。這次,“我明確告訴他們了,就安排在兩個(gè)小時(shí)之內(nèi),必須開完!壁w世勇斷然說。
說到會(huì)議,四川省政府法制辦副主任劉鐵也感觸頗深。他“掛職”佐治亞州公共服務(wù)委員會(huì)。該委員會(huì)是佐治亞州對(duì)燃?xì)狻㈦娏、通訊等公共事業(yè)進(jìn)行強(qiáng)制管理的機(jī)構(gòu),有5個(gè)選舉產(chǎn)生的委員,劉鐵擔(dān)任其中一個(gè)委員的助理。
劉鐵也感到“美國(guó)會(huì)不少”,但大多是例會(huì)!安幌裎覀儯瑒(dòng)不動(dòng)就臨時(shí)通知有個(gè)會(huì)”。會(huì)議的效率很高,且時(shí)間嚴(yán)格固定。他常能見到從10時(shí)到11時(shí)10分、從11時(shí)30分到12時(shí)10分這樣精確的會(huì)議安排。會(huì)前,要列出需要討論事宜的清單,會(huì)議中完成一項(xiàng)就劃掉一項(xiàng)。
劉鐵“上崗”是從參加委員會(huì)的一次行政委員會(huì)議開始的。輪值主席沒有任何開場(chǎng)套話,直接說,今天有哪幾項(xiàng)議題。然后燃?xì)獠块T開始發(fā)言,說目前有3家公司申請(qǐng)市場(chǎng)準(zhǔn)入,第一家、第二家缺什么,讓他們補(bǔ)了,第三家懷疑其資質(zhì)有問題,正在調(diào)查。
匯報(bào)完畢,委員們都沒接話。接下來另一個(gè)部門匯報(bào),也是直奔主題。而在劉鐵所熟悉的情境里,接著匯報(bào)的人一定會(huì)先“兜”幾句,諸如“剛才某某同志說到了什么什么,我是深有同感啊……”然后才會(huì)進(jìn)入正題,匯報(bào)本部門情況。
四川省商務(wù)廳副廳長(zhǎng)劉欣在佐治亞州經(jīng)濟(jì)發(fā)展廳廳長(zhǎng)助理任上,也碰到過納悶的事。美國(guó)禽蛋協(xié)會(huì)在佐治亞州舉辦了一場(chǎng)大型博覽會(huì),該州經(jīng)濟(jì)發(fā)展廳協(xié)辦。開幕式上,廳長(zhǎng)、副廳長(zhǎng)都沒出席,而是由一名直接負(fù)責(zé)此事的普通職員代表經(jīng)濟(jì)發(fā)展廳發(fā)言。
劉欣在臺(tái)下百思不得其解。后來他才弄明白,美國(guó)人的邏輯是這樣的:如果本方主辦,廳長(zhǎng)當(dāng)然會(huì)出席。而既然是協(xié)辦,就只應(yīng)做協(xié)助的事,派直接經(jīng)手此事的職員發(fā)言,最熟悉情況,也最得體。對(duì)方也遵循同樣的邏輯,絲毫不會(huì)認(rèn)為受到了怠慢。
由歷史說起
在明尼蘇達(dá)州的一次農(nóng)業(yè)博覽會(huì)上,當(dāng)?shù)亍吨形鞑空搲瘓?bào)》記者采訪了“頂崗”擔(dān)任州農(nóng)業(yè)廳廳長(zhǎng)助理的四川省農(nóng)機(jī)局副局長(zhǎng)羅曉東。次日,這家報(bào)紙?jiān)陬^版刊出題為《中國(guó)訪問者尋找他的國(guó)家農(nóng)業(yè)的未來》的報(bào)道。
假如去掉標(biāo)題中的“農(nóng)業(yè)”二字,該報(bào)道的標(biāo)題,與100年前歐洲一份報(bào)紙報(bào)道中國(guó)“出洋考察”先行者的標(biāo)題,如出一轍。
1906年2月25日,德國(guó)著名漢學(xué)家福郎克在《科隆日?qǐng)?bào)》上發(fā)表文章,題為《中國(guó)訪問團(tuán)學(xué)習(xí)外國(guó)的國(guó)家管理》。文中不僅介紹了清廷出洋考察大臣的情況,還全文翻譯了光緒皇帝派大臣赴西洋東洋考察政治的上諭。100年后,同樣是5名中國(guó)官員來到美國(guó),學(xué)習(xí)行政運(yùn)作。只不過,那次是中央大臣,著重考察美國(guó)議院;而這次是地方干部,直接體察州級(jí)政府行政。
而當(dāng)下,5名四川官員赴美頂崗實(shí)習(xí),與他們的前輩相比,已有了更為豐厚的知識(shí)儲(chǔ)藏和更為充分的心理準(zhǔn)備。
然而此番他們出國(guó)“頂崗實(shí)習(xí)”并非沒有壓力。臨行前,消息經(jīng)媒體披露后,網(wǎng)上曾出現(xiàn)過不少質(zhì)疑聲:“借口而已,政治和法律體系都不相同,國(guó)情更不一樣,能借回什么呢?”……
大半年過去了,如今5人已完成在美國(guó)的頂崗實(shí)習(xí)回到國(guó)內(nèi)。劉鐵承認(rèn),當(dāng)時(shí)各界的評(píng)論給他們?cè)斐闪艘恍〾毫Γ贿^這種壓力也促使他們?cè)趯?shí)習(xí)過程中進(jìn)行更深入的比較和思考,以求確有實(shí)效。
劉鐵坦率地告訴記者,他在美國(guó)政府中沒有類似中國(guó)“官場(chǎng)”的感覺。他很欣賞美國(guó)政府工作人員的一句慣用表達(dá):“I''m working for”政府,或者“I''mworkingfor”某某部門(我為政府工作,我為某某部門工作)!爸袊(guó)的公務(wù)員體制,強(qiáng)調(diào)編制和級(jí)別,是一個(gè)相對(duì)封閉的系統(tǒng)。其中包含著一種權(quán)力本位意識(shí)——我是某一級(jí)的官,我在行使權(quán)力。這樣就會(huì)形成‘官場(chǎng)’,形成各種所謂的‘潛規(guī)則’!
與中國(guó)同行相比,美國(guó)人更多地將自己政府官員的角色看作一個(gè)工作崗位,政府雇傭我在這個(gè)崗位上工作,我只需要也只能按照法律對(duì)這個(gè)崗位的描述來工作。雖然美國(guó)公職人員的穩(wěn)定性也要比其他行業(yè)高,但這畢竟不是一個(gè)封閉的體系,而只是一種職業(yè)。從某種意義上說,這和公司里的一個(gè)崗位區(qū)別不大。
一次,趙世勇隨明尼蘇達(dá)州農(nóng)業(yè)廳廳長(zhǎng)參加一個(gè)生物技術(shù)方面的會(huì)議。他們?nèi)ネ砹,廳長(zhǎng)一進(jìn)會(huì)場(chǎng)就“自覺”地站到角落里,會(huì)議繼續(xù),并沒有農(nóng)業(yè)廳的下屬來為領(lǐng)導(dǎo)張羅座位。輪到廳長(zhǎng)發(fā)言,他從角落里走上臺(tái),講完后又回到了角落。
這讓趙世勇心生感慨:“這要在國(guó)內(nèi),人家領(lǐng)導(dǎo)是有級(jí)別的啊,無論什么時(shí)候,總得在主席臺(tái)中央給安排個(gè)位置吧!
更讓他詫異的是,農(nóng)業(yè)廳廳長(zhǎng)和市場(chǎng)處處長(zhǎng)一同出差考察,各訂各的賓館,各打理各的事情!疤庨L(zhǎng)根本不管廳長(zhǎng)”。后來趙世勇逐漸理解了“人家這下屬是怎么當(dāng)?shù)摹保耗闶枪蛡蛭业纳霞?jí),“I’m working for you”,那我把職責(zé)范圍以內(nèi)的工作干好就是對(duì)你最大的負(fù)責(zé)。至于鞍前馬后的事,并不是我的職責(zé)。
由公約說起
通過半年的頂崗實(shí)習(xí),美國(guó)政府的方方面面都呈現(xiàn)在5名中國(guó)官員眼前。
羅曉東細(xì)致考察了美國(guó)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置。以州農(nóng)業(yè)廳為例,它沒有上級(jí)部門,聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部并沒有管轄州農(nóng)業(yè)廳的權(quán)力;也沒有基層單位,只有類似于片區(qū)檢察員這樣的基層雇員。“所以,這里從沒有應(yīng)付上級(jí)工作檢查一說。”羅曉東說。
他為理解美國(guó)政府內(nèi)人員安排所找到的鑰匙是預(yù)算:政府向議會(huì)提交預(yù)算,說明要做哪些事,需要多少錢。議會(huì)批準(zhǔn)后,政府就根據(jù)有多少預(yù)算來決定設(shè)哪些崗,雇多少人。羅曉東將此概括為“以事定財(cái),以財(cái)定人”。而他所熟悉的國(guó)內(nèi)公務(wù)員體制,則正好相反,是“因人設(shè)崗”,定崗后,有多少人撥多少經(jīng)費(fèi)。
在政府的公共管理職能上,劉欣通過此次頂崗實(shí)習(xí),形成了一種明確的觀念:公共管理的用武之處應(yīng)該在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)搞不好、有缺失的地方,以解決通過純粹市場(chǎng)機(jī)制不能解決的問題。這就需要對(duì)不同的利益群體進(jìn)行分析,并精確核算政策成本。
所以,政府應(yīng)當(dāng)非常謹(jǐn)慎地介入這一領(lǐng)域。“在實(shí)施任何一項(xiàng)公共政策之前,政府一定要謹(jǐn)慎,不能拍腦門決策”。
劉欣現(xiàn)在很警惕公共管理中的隨意性。在他看來,國(guó)內(nèi)的制度設(shè)計(jì)上,給干部尤其是一把手的隨意性空間太大,而依據(jù)法律的制度性控制太弱!包h和政府提倡為老百姓辦實(shí)事,這個(gè)出發(fā)點(diǎn)本來是好的。但如果缺乏決策分析,太隨意,這件事也辦,那件事也辦,就成了被現(xiàn)代政府管理理念所詬病的‘總喜歡control(控制)社會(huì)各個(gè)方面’的大政府”。
帶著思考的目光,近距離觀察美國(guó),一些細(xì)節(jié)往往能生發(fā)出重大的意義。一次,羅曉東在馬路邊用幾分鐘觀察了一名負(fù)責(zé)從郵筒中取信的郵政局司機(jī)。當(dāng)?shù)匾?guī)定下午4時(shí)為取信時(shí)間,這名司機(jī)提前幾分鐘到了郵筒旁,并不開箱取信,而是坐在車上看報(bào)紙。時(shí)間到,他準(zhǔn)時(shí)取信走人。
羅曉東的第一反應(yīng)是,這么嚴(yán)格,是不是有點(diǎn)兒死板。但他再一想,郵政局作為政府服務(wù)部門,提前幾分鐘取信,這幾分鐘內(nèi)沒寄出信的市民可以投訴,晚幾分鐘,可能導(dǎo)致信件延誤,市民也可以投訴。所以,最合理的辦事方式就是嚴(yán)格依照法規(guī)。
“行政嚴(yán)格按照法律去落實(shí),不要主觀臆想你政府要去做什么。政府既不要越位,也不要缺位。這樣,其實(shí)政府工作倒簡(jiǎn)單了。我們現(xiàn)在是行政權(quán)力太大,當(dāng)然也就比人家累得多!绷_曉東深有感觸地說。
“美國(guó)政府部門靠什么運(yùn)行?用人的原則是什么?有無考核體系?有無目標(biāo)管理?同事之間關(guān)系如何維系?有無獎(jiǎng)懲辦法?”面對(duì)伯里·梅內(nèi)克,肖軍提出一連串問題,而得到的回答是兩個(gè)字:制度。
佐治亞州中小企業(yè)中心在全州有工作人員近100人,約束他們的是一本8章136條的《雇員手冊(cè)》!罢槐緯!毙ぼ姼锌卣f,從雇用到辭退、從工作業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估到道德行為規(guī)范,設(shè)計(jì)之細(xì),無所不包。雇員們都說手冊(cè)是中心的一部“內(nèi)部法律”,每一項(xiàng)都得不折不扣地執(zhí)行,如要求雇員工作時(shí)間絕對(duì)禁酒,公共場(chǎng)所不得抽煙。一位雇員因?yàn)槲顼垥r(shí)喝了酒臉紅,被客戶投訴,當(dāng)年職位沒得到提升,獎(jiǎng)金也沒拿到。
劉鐵則更關(guān)注政府公共管理技術(shù)。“國(guó)內(nèi)一直習(xí)慣于命令式的管理,我命令你做這個(gè),命令你做那個(gè)。其實(shí)管理更應(yīng)該是一門科學(xué),有它專門的技術(shù)!彼麖(qiáng)調(diào)。政府管理的重心在哪里?市場(chǎng)機(jī)制不能有效調(diào)節(jié)的領(lǐng)域要管,如自然壟斷行業(yè)。但什么都管嗎?不是。監(jiān)控其成本,政府就能對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況了如指掌,壟斷企業(yè)也就不能隨意漲價(jià)了。
在佐治亞州公共服務(wù)委員會(huì),他除擔(dān)任委員助理外,還曾到委員會(huì)下屬的燃?xì)、電力和通訊部門工作。在燃?xì)獠块T,這里一共12個(gè)工作人員,其中6個(gè)都是會(huì)計(jì)師。一次,劉鐵看到黑人女士維多利亞正在核算AGL(亞特蘭大燃?xì)夂驼彰鞴?下屬一個(gè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)公司和母公司的賬目往來。
他相當(dāng)驚訝:你們不是號(hào)稱自由經(jīng)濟(jì)嗎?核算公司賬目這樣的事,連我們的政府都不會(huì)管!
維多利亞則向他解釋,AGL的會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)并沒有請(qǐng)外部事務(wù)所來做,而是交給了集團(tuán)內(nèi)部的子公司,因此這筆開銷要扣除在AGL的成本之外。
政府之所以這么關(guān)心AGL的成本,是因?yàn)樵谌細(xì)膺@樣的天然壟斷行業(yè)內(nèi),不可能充分展開自由競(jìng)爭(zhēng)。為了控制壟斷利潤(rùn),美國(guó)政府通常定出固定的利潤(rùn)率,企業(yè)根據(jù)這個(gè)利潤(rùn)率和成本來制定商品或服務(wù)的價(jià)格。所以成本成為政府監(jiān)管的關(guān)鍵所在。
由于政府掌握詳盡的成本核算情況,在制定價(jià)格的聽證會(huì)上,企業(yè)根本不可能通過虛報(bào)作假來獲得漲價(jià)的許可。對(duì)比國(guó)內(nèi)的價(jià)格聽證會(huì),民間將其戲稱為“漲價(jià)聽證會(huì)”。每次漲價(jià)總是百分之百能獲得通過。
“國(guó)內(nèi)的壟斷行業(yè),政府命令他們要怎么怎么,可他們總拿成本說事。他們的成本誰(shuí)來核算?失去監(jiān)管的成本,都用在豪華車上,用在員工的超高待遇上了。”劉鐵說到此聲音提高了,“主要還是因?yàn)槲覀兊恼疀]有真正利用這些管理技術(shù)來實(shí)施有效的監(jiān)管!
在管理中如何節(jié)省行政成本?劉鐵認(rèn)為,這是一種智慧。治理企業(yè)排污是個(gè)世界性的難題,劉鐵拿出一份2006年6月19日的《人民日?qǐng)?bào)》,上面登載著廣東一企業(yè)日偷排污水20萬(wàn)噸,寧愿受罰也不治污的消息。
“排污,在我國(guó)大多是靠檢查,貓捉老鼠式的管理,行政成本非常高。環(huán)保部門也不可能24小時(shí)守著,一旦偷排造成環(huán)境污染,老百姓就成了受害者。”據(jù)劉鐵介紹,佐治亞州立法規(guī)定,企業(yè)向河流排污,由政府對(duì)其設(shè)計(jì)方案進(jìn)行審查,企業(yè)必須將排污口設(shè)在自己的取水口上游!叭绻髽I(yè)污染水源,第一個(gè)受害者將是自己!比绱,企業(yè)很重視污染治理,政府不用花太大代價(jià),就能保證公共利益。
顯然,記者采訪到的頂崗實(shí)習(xí)官員,對(duì)此次在美國(guó)培訓(xùn)課程中不斷強(qiáng)調(diào)的“契約”精神都有切身的感觸。
羅曉東從“法”的層面來理解社會(huì)契約。什么是法?中國(guó)人理解為強(qiáng)制管束,我要立個(gè)法來管你,利益主體是不平等的。而按照美國(guó)人的理解,法就是一種契約,或者協(xié)議,我倆各自都有利益。那么好,咱們來定個(gè)平等協(xié)議吧,照協(xié)議辦。
美國(guó)的聽證會(huì)吸引了羅曉東。按照趙世勇的說法,“曉東常跑去參加各種聽證會(huì)”。這些聽證會(huì)給羅曉東最直觀的感受就是,不同利益主體間展開反復(fù)而充分的討論,而政府則扮演平衡各方利益的角色,絕不越俎代庖。
據(jù)悉,四川省的這種干部外訓(xùn)模式已引起有關(guān)方面關(guān)注。到明尼蘇達(dá)州訪問的國(guó)家外國(guó)專家局副局長(zhǎng)孫照華,對(duì)這一頂崗實(shí)習(xí)培訓(xùn)項(xiàng)目給予高度評(píng)價(jià)。中國(guó)駐美國(guó)大使館公使鄭澤光認(rèn)為,這樣的培訓(xùn)很有創(chuàng)意,項(xiàng)目設(shè)計(jì)非常新穎,能讓國(guó)內(nèi)干部實(shí)實(shí)在在經(jīng)歷美國(guó)政府部門運(yùn)作的實(shí)踐。中國(guó)駐芝加哥總領(lǐng)事館總領(lǐng)事徐盡忠評(píng)價(jià),這是“境外培訓(xùn)的重大創(chuàng)新”。
(摘自《中國(guó)青年報(bào)》))