所謂“靠山吃山，靠海吃海”，對(duì)于祖祖輩輩住在海邊的浙江省溫州市洞頭縣小三盤(pán)村的養(yǎng)殖戶(hù)來(lái)說(shuō)，岙口淺海灘涂是他們世代賴(lài)以生存的“口糧涂”。然而，這片面積達(dá)4260畝的淺海灘涂，正在被大規(guī)模的圍海造地工程吞噬。
淺海灘涂使用權(quán)到底歸誰(shuí)
洞頭縣是全國(guó)12個(gè)海島縣之一，海洋捕撈、海水養(yǎng)殖、灘涂水產(chǎn)采集是該縣的主要支柱產(chǎn)業(yè)。1984年，洞頭縣政府按照省政府文件給縣里的村集體發(fā)給《淺海灘涂使用權(quán)證》，并稱(chēng)使用權(quán)長(zhǎng)期不變，受?chē)?guó)家法律保護(hù)。
然而，到了2002年，縣政府卻又發(fā)出通知，要求全縣范圍內(nèi)廢止淺海灘涂使用權(quán)證，在北岙鎮(zhèn)筑起一條全長(zhǎng)2508米的堤壩，將堤壩與其內(nèi)側(cè)海岸線形成的大片海域劃為墾區(qū)，并要求在墾區(qū)范圍內(nèi)的養(yǎng)殖戶(hù)停止作業(yè)。隨后，縣政府將這一區(qū)域的使用權(quán)確定給洞頭縣“北岙后圍墾建設(shè)開(kāi)發(fā)公司”，用于開(kāi)發(fā)建設(shè)旅游休閑地。
養(yǎng)殖戶(hù)們傻眼了，他們賴(lài)以生存的“口糧涂”沒(méi)了。
縣里是否有權(quán)收回灘涂使用權(quán)呢？9月21日，記者采訪了縣農(nóng)村水利局局長(zhǎng)莊崢嶸。莊局長(zhǎng)說(shuō)：“縣里作出這一決定依據(jù)的是2002年1月1日起實(shí)行的《海域使用管理法》，其中規(guī)定養(yǎng)殖用海最高年限為15年。1984年確立的使用權(quán)長(zhǎng)期不變的規(guī)定已經(jīng)不能適用�？h政府此舉是符合法律規(guī)定的。”
但養(yǎng)殖戶(hù)認(rèn)為，海域使用的年限規(guī)定與“使用權(quán)長(zhǎng)期不變”并不矛盾。使用年限是一種方式，使用長(zhǎng)期不變是一種體制，就像農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包土地一樣，政府可以按照海域法的規(guī)定，分年限將該海域確定給各村作養(yǎng)殖用。此外，作為縣一級(jí)政府，無(wú)權(quán)廢除上級(jí)政府文件確權(quán)的淺海灘涂使用權(quán)證。
那么，洞頭縣的灘涂所有權(quán)和使用權(quán)到底歸誰(shuí)？我國(guó)《憲法》第九條中規(guī)定：灘涂屬全民所有，除法律規(guī)定屬集體所有的除外。村民們據(jù)此認(rèn)為，洞頭縣的灘涂根據(jù)1984年的文件規(guī)定，應(yīng)屬集體所有。而且，根據(jù)我國(guó)《土地管理法》，開(kāi)發(fā)未確定使用權(quán)的國(guó)有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)……可以確定給開(kāi)發(fā)單位或者個(gè)人長(zhǎng)期使用。
此外，由于洞頭縣許多灘涂是天然的海產(chǎn)品苗種養(yǎng)殖基地，村民們世代靠此灘涂為生。按照《漁業(yè)法》第34條規(guī)定，重要的苗種基地和養(yǎng)殖場(chǎng)所不得圍墾。村民們認(rèn)為，按照此規(guī)定，擁有豐富海產(chǎn)品資源的灘涂也不應(yīng)被圍墾。
收回灘涂使用權(quán)是出于“公共利益需要”？
按照《海域使用管理法》規(guī)定，除根據(jù)“公共利益或者國(guó)家安全利益需要收回海域使用權(quán)的外，原批準(zhǔn)用海的人民政府應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)續(xù)期�！贝迕駛儾徽J(rèn)為縣政府的圍海造地工程屬于“公共利益或國(guó)家安全的需要”。
而且，按照《海域使用管理法》的規(guī)定，填海50公頃以上的項(xiàng)目用海應(yīng)由國(guó)務(wù)院審批。但“北岙后二期圍墾工程”總面積為284公頃，卻是由浙江省農(nóng)墾局審批的。這是何故？村民們說(shuō)，這是縣里在報(bào)批時(shí)使用了弄虛作假的方式。
記者在村民們?nèi)〉玫膰鷫◤?fù)印件上看到，圍墾面積為2.84公頃，整整縮小了100倍�！氨贬蠖趪鷫üこ獭苯ㄔO(shè)指揮部在一份正式公告上的說(shuō)明是：“圍墾許可證原件中的圍墾面積284公頃中的2與84之間證件上恰巧有一黃斑點(diǎn)，填表人書(shū)寫(xiě)時(shí)避開(kāi)了黃斑點(diǎn)，復(fù)印后出現(xiàn)模糊的類(lèi)似小數(shù)點(diǎn)現(xiàn)象。”
但小三盤(pán)村的漁民們不這樣認(rèn)為。他們說(shuō)，縣政府明知284公頃的圍墾是要上報(bào)國(guó)務(wù)院審批的，而縣政府有關(guān)部門(mén)為了得到審批，不惜弄虛作假。
村民們認(rèn)為，縣里圍海造地采用了欺上瞞下的做法。目前縣政府方面持有的《圍墾許可證》上寫(xiě)明，圍墾開(kāi)發(fā)利用的方向是“水產(chǎn)養(yǎng)殖”，但現(xiàn)在看來(lái)卻是填海造地。而且據(jù)村民講，將來(lái)這一帶將是高檔別墅區(qū)，離“水產(chǎn)養(yǎng)殖”相去甚遠(yuǎn)。
對(duì)此，莊崢嶸解釋說(shuō)，圍墾的灘涂將來(lái)會(huì)作為新經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心，在各方面配套設(shè)施沒(méi)有到位之前，可暫時(shí)進(jìn)行水產(chǎn)養(yǎng)殖基地。莊還表示，灘涂圍墾其實(shí)并未斷了村民們的生計(jì)，相反會(huì)增加他們的創(chuàng)收機(jī)會(huì)�！按迕駛�?cè)瓉?lái)是自由采集，我們將來(lái)要發(fā)展淺海養(yǎng)殖，搞規(guī)模化生產(chǎn)，收益會(huì)大幅度度提高�！�
村民們則稱(chēng)，洞頭縣許多灘涂都是天然的苗種養(yǎng)殖基地，有些海產(chǎn)品只適合在灘涂生長(zhǎng)，而且是純天然、零成本的，搞人工種植要用大量的肥料，不僅成本較高，而且還會(huì)造成污染。村民們還說(shuō)，以“水產(chǎn)養(yǎng)殖”的名義獲得圍墾許可，實(shí)際上是欺上瞞下、兩邊獲利。因?yàn)槿绻麌鷫ㄓ猛臼恰八a(chǎn)養(yǎng)殖”，省里會(huì)給部分補(bǔ)貼，而如果圍墾的是“建設(shè)用地”，縣里須向國(guó)庫(kù)交大量的錢(qián)。
漁業(yè)經(jīng)濟(jì)和海洋經(jīng)濟(jì)相矛盾？
洞頭縣宣傳部長(zhǎng)陳志華說(shuō)，這些年，縣里花大力氣進(jìn)行填海造地的城市化建設(shè)，受益的目標(biāo)人群還是老百姓。他說(shuō)，這兩年縣里的發(fā)展可用“蒼海變桑田，天塹變通途”來(lái)形容。
“村民們目光比較短淺，其實(shí)洞頭縣整體發(fā)展了，招商引資的機(jī)會(huì)也多了，旅游經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)起來(lái)，村民們就業(yè)崗位自然會(huì)多起來(lái)，到時(shí)候發(fā)展成果還是由村民們共享的。”莊崢嶸說(shuō)。
據(jù)了解，洞頭縣的灘涂是當(dāng)?shù)貪O民幾代人開(kāi)發(fā)利用的海產(chǎn)品養(yǎng)殖基地，年產(chǎn)值可達(dá)824.5萬(wàn)元。這些灘涂圍墾之后，以每畝9萬(wàn)元的高價(jià)賣(mài)給一開(kāi)發(fā)商，但村民們得到的補(bǔ)償卻只有平均每畝350元的“工具補(bǔ)償”，即針對(duì)養(yǎng)殖戶(hù)們?cè)跒┩可贤度氲牟稉乒ぞ�，只相�?dāng)于土地的“青苗補(bǔ)償費(fèi)”。
對(duì)“高價(jià)賣(mài)地”的說(shuō)法，莊崢嶸解釋說(shuō)，村民們只看到商品房地帶賣(mài)了高價(jià)，實(shí)際上，新城建設(shè)還需很多配套的公益設(shè)施，這些資金都需從土地出讓金中來(lái)，最后惠及的還是老百姓。
法院判決難保漁民利益？
由于無(wú)法達(dá)成一致意見(jiàn)，2004年3月，洞頭縣北岙鎮(zhèn)小三盤(pán)村168戶(hù)漁民向溫州中院起訴，要求糾正縣政府的違法行為。溫州中院于2005年12月13日作出一審判決，維持洞頭縣政府《通知》，倪團(tuán)等159人不服，向省高院提出上訴。2006年12月28日，浙江省高級(jí)人民法院作出終審判決，認(rèn)定洞頭縣政府的圍墾開(kāi)發(fā)行為“純粹涉及商業(yè)利益”，洞頭縣政府發(fā)的《關(guān)于在全縣范圍內(nèi)廢止淺海灘涂使用權(quán)證的通知》違法。
然而，法院判決并未給漁民們帶來(lái)實(shí)效。雖然省高院已確認(rèn)洞頭縣政府的行政行為違法，但由于該工程已實(shí)際施行，施工項(xiàng)目也得到了主管部門(mén)的合法批準(zhǔn)，因此不宜再判決撤銷(xiāo)該行政行為，而由縣政府對(duì)農(nóng)民采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施。隨后，部分上訴人與縣政府達(dá)成和解協(xié)議，撤回了上訴。
但洞頭縣大部分漁民對(duì)此結(jié)果并不滿意。他們認(rèn)為，如果非開(kāi)發(fā)不可，必須經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院審批后按照一號(hào)文件“改進(jìn)土地分配辦法”�！皾O民的生活來(lái)源被切斷，一次性補(bǔ)償總有一天吃完，因此我們希望參與分配，細(xì)水長(zhǎng)流，生活才有保障”。本報(bào)溫州9月21日電
(作者：王俊秀)
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