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國家局謝幕 文．王曉冰
國家經(jīng)貿(mào)委下屬9個國家局的撤銷，標志著中國政府序列中專司行業(yè)管理的部門機構(gòu)的終結(jié) 為宣布國家機械工業(yè)局、國家石油和化學(xué)工業(yè)局等9個國家局正式撤銷，國家經(jīng)貿(mào)委2月19日舉辦了一個簡樸的新聞發(fā)布會。一百來個座位，除了記者，就是經(jīng)貿(mào)委和9個國家局的部分代表；記者的名單也經(jīng)過了精心挑選－－主要來自幾家中央大報、行業(yè)報和電視臺。一切都顯示，這是一次不事聲張的行動。 這是1998年國務(wù)院機構(gòu)改革的延續(xù)和深化：被撤銷的9個專業(yè)性國家局大多在當年的機構(gòu)改革中由部降為局，三年之后終歸于撤銷，標志著中國政府序列中專司行業(yè)管理的部門機構(gòu)的終結(jié)，然而與當年的轟轟烈烈相比，媒體的反應(yīng)顯得頗為平靜，9個國家局歸并到國家經(jīng)貿(mào)委的行動，在冷靜而節(jié)制的掌聲中落幕。 兩步走 被撤銷的國家局名單囊括了絕大部分專業(yè)經(jīng)濟管理機構(gòu)：國家國內(nèi)貿(mào)易局、國家煤炭工業(yè)局、國家機械工業(yè)局、國家冶金工業(yè)局、國家石油和化學(xué)工業(yè)局、國家輕工業(yè)局、國家紡織工業(yè)局、國家建筑材料工業(yè)局、國家有色金屬工業(yè)局。在后綴從「部」變成「局」以前，這些機構(gòu)都曾有過掌管億萬資財，手握生殺大權(quán)的輝煌歷史。 1998年初，新一屆政府就職的第一件事便是「向自己開刀」，40個部委被精簡為29個，裁員近兩萬，以主管行業(yè)內(nèi)企業(yè)為主要職能的15個專業(yè)經(jīng)濟部門成了被裁撤的首要目標。其時有媒體熱烈地評價稱，這一方案表明政企分開實現(xiàn)了「突破性進展」。消息一公布，據(jù)說每年「兩會」蜂擁而至的「跑部團」頓時沒了主張。 然而，「向自己開刀」的背后要斬斷的是千絲萬縷的利益紐帶，困難顯而易見。為了「保持工作連續(xù)性和進一步創(chuàng)造條件，實現(xiàn)平穩(wěn)過渡」（時任國家經(jīng)貿(mào)委主任盛華仁語），方案的設(shè)計者們一開始便選擇了兩步走的方略：第一步，將「部」改組為隸屬于國家經(jīng)貿(mào)委的「局」，并明確指出這些局不再直接管理企業(yè)，只負責(zé)行業(yè)規(guī)劃和管理，其出臺的行業(yè)管理政策以國家經(jīng)貿(mào)委的名義發(fā)布；第二步，再根據(jù)運行情況撤銷國家局，行政職能并入國家經(jīng)貿(mào)委成為內(nèi)設(shè)局。當時確定的過渡期為3年。 于是，這批委管局從一開始便注定了只是過渡性機構(gòu)，與所屬企事業(yè)單位脫鉤成了每個國家局掛牌之后的第一項任務(wù)，實際上也是其三年短暫歷史的主要任務(wù)－－ 1998年，委管國家局將所屬168所高等院校交由教育部或地方管理； 1999年，委管國家局將所屬242家科研機構(gòu)轉(zhuǎn)為科技型企業(yè)或進入企業(yè)集團，分別交由地方或中央企業(yè)工委管理；委管國家局所辦和直接管理的123家企業(yè)與原主管部門脫鉤； 2000年，所屬37個勘察設(shè)計單位和84個地質(zhì)勘探單位分別移交地方管理或進入大企業(yè)集團，由中央企業(yè)工委管理；由國家局主辦主管的及其下屬單位的報刊出版社，分別并入黨報報社、報業(yè)集團，有的實行屬地管理或移交行業(yè)協(xié)會。與此同時，各省區(qū)市也進行了政府機構(gòu)改革，專業(yè)經(jīng)濟廳局大都撤銷，有關(guān)行政職能劃入地方經(jīng)貿(mào)委。 在一系列部署下，裁撤國家局的時機醞釀成熟。2000年9月，國家經(jīng)貿(mào)委將撤銷9大委管局及委機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)調(diào)整的方案上報國務(wù)院。 這個方案實際上是對「強化綜合，淡化專業(yè)」的進一步強化，更是徹底斬斷了政府與企業(yè)之間直接的血脈紐帶。在國家經(jīng)貿(mào)委所屬的10個國家局中，除了煙草專賣局得以保留，其余9個國家局悉數(shù)撤銷，同時在經(jīng)貿(mào)委內(nèi)部也不再設(shè)立相應(yīng)的專業(yè)司局，而著重充實和加強綜合性司局。突破行業(yè)和部門圍墻的設(shè)想在調(diào)整后的機構(gòu)中得到了完全體現(xiàn)。 對于下面的企業(yè)來說，這個變化「意味著辦事不再有針對本行業(yè)的專門部門，而是依事而定�！垢鶕�(jù)需要，國家經(jīng)貿(mào)委除增設(shè)國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，還新設(shè)和調(diào)整了5個綜合性司局，司局由20個增加到22個，人員編制由450人增加到750人。 「如果問這次機構(gòu)改革最大的特點是什么，就是過渡得非常平穩(wěn)�！箘倓傠x任的原國家經(jīng)貿(mào)委主任盛華仁在回答記者提問時表示：「因為在調(diào)整中幾乎沒有人給國務(wù)院給中央寫信�！� 對于一場涉及在職公務(wù)員1196人和離退休人員7000余人的機構(gòu)改革而言，在短短四個多月得以完成并平穩(wěn)著陸確是一個難度系數(shù)很高的動作。根據(jù)既定的方案，1／4的在職公務(wù)員充實到經(jīng)貿(mào)委，其余的則分別進入新組建的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，中央企業(yè)工委、企業(yè)及行業(yè)協(xié)會等中介組織。 從喧囂到冷清 從1998年到2000年，幾乎每個國家局的公務(wù)員都感受到了改革前后的巨大反差。 國家石油和化學(xué)工業(yè)局的大樓就坐落在北京四環(huán)邊路上，旁邊緊挨著五礦大廈。兩個樓個頭一般高，但是五礦的牌子很大，懸在頂樓，而石化局的牌子很小，豎在一層－－現(xiàn)在遇上第一次來的人，局里的人都習(xí)慣說：「就在五礦邊上�！谷昵斑@里的景象可大不一樣，兩塊牌子的興衰正折射出政府專業(yè)經(jīng)濟管理部門與企業(yè)在改革20年中關(guān)系的沿革。 2000年11月，雖然裁撤的消息尚未對外公布，石化局的走廊里已是空空蕩蕩。從化工部改成石化局之后，人員已經(jīng)精簡大半，1到7層空掉的辦公室都租給了公司，其中許多就是原來化工部下屬的企業(yè)。現(xiàn)在，仍在樓里的留守機構(gòu)都在準備搬家，31人的禁止化學(xué)武器辦公室要整體搬到經(jīng)貿(mào)委的大樓里辦公，剩下的人大部分去了行業(yè)協(xié)會，還有一些要去中央大型企業(yè)工委。除了8層留作行業(yè)協(xié)會辦公室外，其余的樓層都準備招租。下屬的《中國化工報》和《石油化工》雜志，一個被劃給了經(jīng)濟日報，另一個歸并到行業(yè)協(xié)會。 「機構(gòu)改革后，每年都感到發(fā)行的壓力在加大。」《石油化工》雜志社一位老員工感慨說。過去的好日子是和權(quán)力，尤其是審批的權(quán)力緊緊聯(lián)系在一起的�！�1998年前還有上市審批權(quán)的時候，遼通化工、通利化工上市都是我們給批的指標。那時企業(yè)都愿意來找我們。」到1998年，不但沒有了上市指標，項目審批權(quán)也被歸總到經(jīng)貿(mào)委，留給石油化工局的職能主要是制訂行業(yè)規(guī)劃和行業(yè)政策。石化局的門庭也漸漸冷落起來，與此同時，脫鉤重組后建立起來的中石油和中石化卻迅速成長，成為跨20多個省區(qū)市、規(guī)模達千億元的特大型企業(yè)。 脫鉤－精簡－裁撤，同樣的故事在其他8個國家局也同時上演著。盡管失去權(quán)力的過程中難免伴隨著失落，但是很多人都表示理解。在國內(nèi)貿(mào)易局已經(jīng)工作十幾年的張曙光說：「其實企業(yè)早就應(yīng)該脫鉤了，以前計劃經(jīng)濟時代，直屬企業(yè)效益都不錯－－有國家頂著，進入市場經(jīng)濟之后，拿國內(nèi)貿(mào)易局的幾個流通企業(yè)來說，效益一年不如一年，每年都有職工找到局里鬧，成了包袱，政府背不起也不該背下去了�！� 機械工業(yè)部門的脫鉤開始得更早。據(jù)介紹，從1984年起企業(yè)就下放了，到1988年直屬的公司都交了出去。2000年的任務(wù)則是把勘探設(shè)計院和勘察設(shè)計院轉(zhuǎn)成科技企業(yè)后一并移交。煤炭工業(yè)部也在1998年將直屬94個煤礦落實「地方戶口」。 盡管立項貸款的權(quán)力大部分已在1998年機構(gòu)改革以及此前的一系列政企分開的改革中下放到企業(yè)，但是仍有一部分項目的審批權(quán)留在了機關(guān)。盛華仁在接受記者采訪時稱，據(jù)不完全統(tǒng)計，國家經(jīng)貿(mào)委以及下屬司局的行政性審批項目大概還有100多項，情況比較復(fù)雜，需要進行清理。盛華仁表示，將在經(jīng)貿(mào)委黨組的領(lǐng)導(dǎo)下成立一個領(lǐng)導(dǎo)小組專門進行治理。組長由委黨組成員、中紀委駐經(jīng)貿(mào)委紀檢組組長陳光復(fù)擔任，成員來自經(jīng)濟法規(guī)司、企業(yè)改革司、企業(yè)監(jiān)督局以及辦公廳�！笭幦≡�2001年3月提出減少行政性審批的方案，先由各司局自己提，然后由小組起草意見，最后黨組決定。估計這個方案3月底能拿出。」 未來的疑問 在完成了9大委管局的撤銷和機構(gòu)調(diào)整之后，據(jù)悉國家經(jīng)貿(mào)委下一步將要進行的便是行業(yè)協(xié)會的改組與整合。行業(yè)協(xié)會能否填補專業(yè)部委隱退之后留下的空白，擔當起政府與企業(yè)的橋梁，這是留給未來的一大疑問。 對此，盛華仁已明確表示，行業(yè)協(xié)會和政府將分清職能，真正擔當起中介機構(gòu)的責(zé)任。日本通產(chǎn)省是中國國家經(jīng)貿(mào)委的模板，前者聯(lián)系著1300多個協(xié)會，大部分技術(shù)管理、市場協(xié)調(diào)、服務(wù)企業(yè)的工作都由協(xié)會負責(zé)。 在新的機構(gòu)中，經(jīng)貿(mào)委將在產(chǎn)業(yè)政策司下面加設(shè)行業(yè)管理辦公室，作為專門聯(lián)系各個行協(xié)的機關(guān)。國家局裁撤之后，原來下屬的近300個行業(yè)協(xié)會全部歸并到經(jīng)貿(mào)委。經(jīng)貿(mào)委將采取分行業(yè)、分層次管理的辦法，經(jīng)貿(mào)委主要與10個直屬協(xié)會聯(lián)系，其余的則委托10個直屬協(xié)會代管。 行業(yè)協(xié)會的改革是經(jīng)貿(mào)委正在研究的題目。目前基本的原則是在經(jīng)費使用和運作上沿用原有的形式，同時從機關(guān)分流到行業(yè)協(xié)會的人員費用將由國家財政撥款。對于接收安置了分流人員的行業(yè)協(xié)會，國家經(jīng)貿(mào)委也申請財政給予一定補貼。但是國家經(jīng)貿(mào)委一位副主任表示，今后行業(yè)協(xié)會決不會成為退休人員的安置所，會長主要將由企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人擔任�，F(xiàn)在雖然還不能明確行業(yè)協(xié)會的下一步改革怎樣進行，不過據(jù)內(nèi)部人士透露，國務(wù)院的思路從1998年就非常明確，就是將專業(yè)部變成局，再從局到協(xié)會，最終把協(xié)會推向市場。 事實上，在現(xiàn)有的200多家協(xié)會中，既有政府撥款定編的「官辦協(xié)會」，也有完全民辦、自收自支的，其中最大多數(shù)則是政府不給經(jīng)費，卻要依賴于行政部門支持的協(xié)會。一方面，大多數(shù)協(xié)會無法完全自立，另一方面，如果現(xiàn)有的人員、經(jīng)費以及辦公條件都仍然依賴政府部門供給的話，行業(yè)協(xié)會缺乏改革的動力，難有大的作為和改變。這仍是行業(yè)協(xié)會待解的兩難困境。 9大國家局的最終撤銷，并不意味著政企分開已經(jīng)在全部經(jīng)濟領(lǐng)域完成。專家認為，9大國家局的消失表明中央政府放棄了直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營的管理模式，但是企業(yè)能否真正自主地投入市場競爭還受到地方政府的制約。另外，今天的中國仍然還有一些行業(yè)中政府部門與企業(yè)角色混淆，其中最為輿論關(guān)注的有兩大壟斷行業(yè)：鐵路和民航。盡管鐵道部和民航總局近兩年都提出了改革重組的方案，但是進展卻殊為遲緩。 摘自《財經(jīng)》2001年第3期
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