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揭開"雙規(guī)"的朦朧面紗
"雙規(guī)"是怎么誕生的 記者：在中國反腐大業(yè)中，恐怕沒有什么手段比"雙規(guī)"更令腐敗分子惶惶不可終日了。當(dāng)然，準(zhǔn)確提法是"兩規(guī)"，在監(jiān)察部門叫"兩指"。很多普通人都好奇，這種反腐敗的特殊手段是如何在中國應(yīng)運而生的呢？ 李永忠（下稱"李"）：上個世紀80年代末90年代初，國內(nèi)腐敗現(xiàn)象呈易發(fā)、多發(fā)態(tài)勢。紀檢監(jiān)察機關(guān)臨危受命，承擔(dān)著查處嚴重腐敗案件的重任。雖重任在肩，手段卻只有一張嘴、一支筆。在此尷尬情況下，一些能夠突破的大案要案活生生地煮成夾生飯；一些本該繩之以法的腐敗分子，眼睜睜地逃脫懲處。在反腐斗爭形勢嚴重的特殊時期，一種紀檢監(jiān)察機關(guān)查辦案件所亟須的特殊組織措施和調(diào)查手段--"兩規(guī)"、"兩指"應(yīng)運而生。"兩規(guī)"最早見于1990年12月9日國務(wù)院頒發(fā)的《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》（1997年5月9日廢止），條例中明確規(guī)定：監(jiān)察機關(guān)在案件調(diào)查中有權(quán)"責(zé)令有關(guān)人員在規(guī)定的時間、地點就監(jiān)察事項涉及的問題做出解釋和說明"。1997年5月9日第八屆全國人大常委會第25次會議通過的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》規(guī)定：監(jiān)察機關(guān)有權(quán)"責(zé)令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點對調(diào)查事項涉及的問題做出解釋和說明"�！侗O(jiān)察法》中，"兩指"代替了原行政監(jiān)察條例中的"兩規(guī)"，成為突破要案的一種行之有效的重要手段。 "雙規(guī)"的威力來自何處 記者：據(jù)我們所知，很多腐敗分子都是在"兩規(guī)"期間交代出犯罪事實的，您前邊提到"兩規(guī)"是"特殊組織措施和調(diào)查手段"，其中"特殊"是何含義？ 李："兩規(guī)"、"兩指"措施的威力來自三個方面。一是來自一些基本證據(jù)的掌握。被調(diào)查對象都明白，凡是被采取"兩規(guī)"、"兩指"措施的，紀檢監(jiān)察機關(guān)都掌握了相當(dāng)部分證據(jù)。二是來自被調(diào)查對象權(quán)力的暫停行使。權(quán)力在腐敗分子手中，不僅是謀利的工具，而且是掩蓋違法犯罪的保護傘。在"兩規(guī)"、"兩指"時段，一些知情者、受害者，不再受被調(diào)查對象權(quán)力的威懾，而大膽向組織揭發(fā)控告；一些涉案人員也失去了"保護傘"的庇護。"兩規(guī)"、"兩指"措施能有效地使被調(diào)查對象的屁股離開馬桶，從而產(chǎn)生人所盡知的、臭味迅即出來的"馬桶效應(yīng)"。三是來自信息的不對稱。"兩規(guī)"、"兩指"期間，被調(diào)查對象惟一受到限制的是與外界聯(lián)系。這也是外界感到 "神秘"與"特殊"之處。被調(diào)查對象不了解在此期間自己的違紀違法問題，哪些已東窗事發(fā)，哪些已反戈一擊，哪些已后院起火，哪些已鐵板釘釘？信息的不對稱會使其處于一種必然的劣勢地位，具有豐富辦案經(jīng)驗的人員就會利用這種優(yōu)勢，從證據(jù)上、政治上、心理上精心設(shè)計，從中查找其弱點和破綻，予以突破。 "雙規(guī)"的生活很可怕？ 記者：聽說您在地方紀委當(dāng)過6年案件檢查室主任，也曾對調(diào)查對象實施過"雙規(guī)"，不少人想像"雙規(guī)"的生活非�？膳�，是這樣嗎？ 李：應(yīng)當(dāng)說，"雙規(guī)"下的生活和"非典"隔離有類似之處。被調(diào)查對象與調(diào)查組人員同吃同住，惟一不同的是"雙規(guī)"人員與外界的聯(lián)系受到一定程度的限制。由于對查辦案件中的"兩規(guī)"、"兩指"措施的宣傳遠不及對"非典"隔離措施的宣傳，因此一些人對此產(chǎn)生不理解乃至誤解。 其實，"兩規(guī)"、"兩指"既是一種調(diào)查措施，也是一種保護措施，避免被調(diào)查對象再犯錯誤，或受到不必要的干擾和影響。如海關(guān)總署原副署長王樂毅被"兩規(guī)"后，情緒緊張，夜間心律最低每分鐘31次，由于他曾患有心衰、房顫和高血壓等病，調(diào)查組及時安排他住院治療，醫(yī)院為其安裝了最好的心臟起搏器。經(jīng)過兩個月的治療，王樂毅身體恢復(fù)正常。春節(jié)前，組織安排他與遠在家鄉(xiāng)的老父母通了電話；過生日，給他買了蛋糕；生活上，根據(jù)其飲食習(xí)慣安排飯菜。在耐心細致的思想工作和鐵的事實面前，王樂毅交代了收受賴昌星以及海關(guān)系統(tǒng)有關(guān)人員所送的巨額錢款等問題。 "兩規(guī)"的限制 記者：紀檢監(jiān)察機關(guān)對采取"兩規(guī)"、"兩指"措施有無明確具體的行為規(guī)范，有哪些限制性條件？ 李：1998年6月到2001年9月以來，中央紀委、監(jiān)察部相繼出臺了四個規(guī)范性文件，對"兩規(guī)"、"兩指"措施做了進一步規(guī)范和完善。 采取"兩規(guī)"是非常嚴肅慎重的事情。紀檢監(jiān)察機關(guān)不會也不能夠隨意對調(diào)查對象采取"兩規(guī)"措施，只能對已掌握一些違紀事實及證據(jù)，具備給予紀律處分的涉嫌違紀黨員或行政監(jiān)察對象使用；二是限制適用階段，只能在案件調(diào)查階段使用；三是限制使用主體，只有一定級別的紀檢監(jiān)察機關(guān)才能批準(zhǔn)或使用；四是限制使用時限，從沒有統(tǒng)一規(guī)定到從嚴掌握，并在申請使用時報批具體時限；五是限制使用地點，從無硬性要求到有具體規(guī)定。 "雙規(guī)"和法律的關(guān)系 記者：作為一種非常規(guī)手段，"兩規(guī)"、"兩指"與現(xiàn)實的法律、法規(guī)的運行難免會發(fā)生沖突。比如廣州市一國企總經(jīng)理"雙規(guī)"期間被選為人大代表，某官員上午在人代會上作報告，下午被"雙規(guī)"。怎樣處理"雙規(guī)"措施與法律之間的關(guān)系？ 李：由政策而法規(guī)，由法規(guī)而法律，是解決"兩規(guī)"與現(xiàn)行的法律沖突的正確途徑。這方面香港的成功做法可資借鑒。 1971年港英政府頒布了全新的《防止賄賂法案》，該法案擴大了犯罪概念的范疇和懲治范圍，加重了刑罰。1974年2月，香港廉政公署成立。到1977年10月，廉署在反貪污行動中逮捕了260名警官，引起警務(wù)人員強烈不滿，數(shù)千警務(wù)人員游行示威，廉署總部遭到襲擊。在此壓力下，總督頒布了部分特赦令，要求廉署對1977年10月1日前的貪污行為停止追究。這種讓步反而助長了部分警察的囂張氣焰，甚至提出解散廉署�？偠讲坏貌徽匍_立法局緊急會議，通過了《警務(wù)條例》修正案，規(guī)定任何警官如果拒絕執(zhí)行命令，即被開除，并不許上訴。當(dāng)年的港英總督用法制手段平息"警廉沖突"的做法，應(yīng)該為今天我們規(guī)范"兩規(guī)"、"兩指"所參照。香港廉署依法對公務(wù)員的生活及消費水平調(diào)查，高于官職收入水平而不能做出合法解釋的，即可立案調(diào)查。而我們目前在這方面立法還比較欠缺。 "兩規(guī)"期間被選為人大代表的情況，一方面說明"兩規(guī)"不限制其政治權(quán)利的享有；另一方面，也說明辦案單位與組織部門聯(lián)系的渠道不夠順暢，輿論監(jiān)督不到位，才使他的問題不為群眾所知，因而當(dāng)選人大代表。至于某官員上午在人代會上作報告，下午被"兩規(guī)"，則說明"兩規(guī)"的使用有嚴格的審批程序，在批準(zhǔn)前某官員的行動沒有絲毫受限。從某種意義上講，"兩規(guī)"、"兩指"是對現(xiàn)行法律法規(guī)和司法體制拾遺補缺的過渡辦法，需要逐步法制化。 12年來，如果不是堅決而大膽地行使"兩規(guī)"、"兩指"措施，一些嚴重腐敗案件很難突破，人民群眾對反腐敗的信心也很難增強。"兩規(guī)"、"兩指"措施，維護的是最廣大人民的根本利益，其產(chǎn)生的負作用，現(xiàn)階段明顯低于正作用。兩利相權(quán)取其重；兩害相權(quán)取其輕。因此，評價"兩規(guī)"、"兩指"措施，當(dāng)以利一而害百，君子不趨其利；害一而利百，君子不辭共害為借鑒。切忌以偏概全，感情用事；切忌臆想當(dāng)然，超越階段。 "雙規(guī)"的局限性 記者：作為一種權(quán)宜之計，"兩規(guī)"、"兩指"是否也有一定的局限性？如果有，這種局限性表現(xiàn)在哪里？ 李："兩規(guī)"、"兩指"措施的局限性主要體現(xiàn)在兩個方面，一是這種手段與紀檢監(jiān)察機關(guān)，特別是與黨章賦予紀委的職責(zé)、任務(wù)以及紀委作為黨內(nèi)監(jiān)督的政治地位不相符；二是這種手段的缺乏強制力與被調(diào)查對象已嚴重違法亂紀所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果不相符。世間任一事物，外延的擴大，必然是內(nèi)涵的縮小，這些年來，為應(yīng)對反腐敗斗爭之急，紀檢監(jiān)察機關(guān)在增加"兩規(guī)"、"兩指"調(diào)查手段的同時，辦案職能凸現(xiàn)了，監(jiān)督職能卻明顯縮小了。 宋朝名臣王安石曾以"令人無可非商鞅，商鞅能令政必行"的詩句，贊譽了商鞅變法。從商鞅變法到王安石變法，當(dāng)時和后來的非議一直沒斷過，而改革往往是在爭議和非議中前行。套用王安石的詩說：令人無可非"兩規(guī)"，"兩指"能使腐者敗。隨著依法治國的推進，紀檢監(jiān)察機關(guān)也將從以辦案為主逐步轉(zhuǎn)到以監(jiān)督為主，從而切實擔(dān)負起《黨章》賦予的監(jiān)督職責(zé)。 記者：您預(yù)計，這種權(quán)宜之計大概會保留到什么時候呢？ 李：說到這里，我想起了前一段播出的電視劇《絕對控制》。刑警薛冰在常規(guī)手段難以對付唐子杰那樣的腐敗分子的情況下，不得不舍生取義，采取非常規(guī)手段去偵破此案。如果要使更多反腐斗士避免薛冰式的自我犧牲，紀檢監(jiān)察體制的改革和"兩規(guī)""兩指"措施的改進，就必須加快步伐。 我以為，從現(xiàn)在到2010年形成中國特色社會主義法律體系前，隨著體制改革和措施改進的穩(wěn)步推進，紀檢監(jiān)察機關(guān)行使"兩規(guī)"、"兩指"措施不僅會越來越規(guī)范，越來越嚴格，適用范圍對象也會越來越小，適用頻率會越來越低。同時，我也認為，在紀檢監(jiān)察體制的改革尚未取得實質(zhì)性進展前，在司法機關(guān)偵破領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗案件尚未獲得更為獨立的權(quán)力前，"兩規(guī)"、"兩指"措施可能會延用相當(dāng)一段時間。 （摘自《南風(fēng)窗》）
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