(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))
2005年12月18日，建設(shè)部、國家發(fā)改委等八部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)供熱體制改革的意見》，要求各地用兩年左右實現(xiàn)供熱的商品化、貨幣化:停止由房屋產(chǎn)權(quán)單位或職工所在單位統(tǒng)包的福利用熱制度，改為由居民采暖用戶直接向供熱企業(yè)交納采暖費(fèi)。
“暗補(bǔ)變明補(bǔ)”，即將原來由單位向供暖公司交費(fèi)變?yōu)閷⑦@筆錢發(fā)到職工個人手中、對低收入困難群體提供采暖的保障、鼓勵節(jié)約、新建樓要裝熱計量表等等，都是改革的內(nèi)容。而供熱主體的多元化，是完善和培育供熱市場的重要內(nèi)容。
作為供暖體制改革的試點城市，大連先走一步，并取得了良好的效果。而像諸如北京、天津等超大城市，改革方案仍是一片玄機(jī)，相關(guān)部門面對媒體三緘其口。我們可以理解為，在這樣的大城市，供暖問題變得更敏感，超過了單純的民生問題層面。
然而，作為“計劃經(jīng)濟(jì)體制的最后一塊福利”，供暖體制改革的這一步是早晚要邁出的
從原來的由單位向供暖公司交費(fèi)，改為將這筆錢按不同級別發(fā)到職工個人手中，再由個人交納供暖費(fèi)——大連的供暖改革給了一個“暗補(bǔ)變明補(bǔ)”的具體途徑。方案盡力在平衡各方利益，雖然它仍不完美，也未必具有普遍性
2006年1月1日，中國北方工業(yè)重鎮(zhèn)大連，氣溫是1℃～-7℃。郊外是一片皚皚白雪，北中國最寒冷的季節(jié)已經(jīng)到來。穿過遼寧省大連市中山區(qū)天津街的繁華路段，盡頭是一小片低矮的棚戶區(qū)，狹窄幽暗的泥濘小道上還混雜著上個雪天遺留下來的冰屑。李萬永(化名)就坐在母親那間只有15平米的小屋內(nèi)，這個狹小的空間里擠放著兩張床，一張桌子，桌子上擺著一臺老式電視，此外再也放不下任何大件家具。這是一間沒有暖氣的屋子，為了抵御屋外嚴(yán)寒，李萬永特意將爐火撥弄得更旺些。“按照這個溫度燒下去，一個冬天大概需要四五百元的煤火費(fèi)�！崩钫f。
這是新年的第一天，也是這個城市最冷的時節(jié)，由于擔(dān)心母親受凍，李萬永特意一大早從位于西崗區(qū)的家中趕到這里來。與母親的屋子不同，李居住在西崗區(qū)的那所住宅內(nèi)安裝著暖氣。但他卻一直不清楚每個冬天暖氣要花多少錢，“因為是單位承擔(dān)的，我不太關(guān)心�！崩钊f永說。這個在大連一家國有企業(yè)工作到退休的普通工人，自1993年住進(jìn)了單位分配的60平米的公房之后，就再也沒有為冬天取暖的事情操心過。
當(dāng)改革來臨
但是，李萬永很快就會知道自己的房子究竟每個冬季要花多少取暖費(fèi)了。作為福利供暖制度改革的試點城市，大連的“暗補(bǔ)變明補(bǔ)”政策已經(jīng)正式出臺，將來，李萬永們要自己向供熱公司交供暖費(fèi)了。
中國的福利供暖制度已經(jīng)實行了半個多世紀(jì)，而對它的改革，是從2003年開始的。到了去年12月18日，建設(shè)部、國家發(fā)改委、財政部、人事部、民政部、勞動和社會保障部、國家稅務(wù)總局、國家環(huán)保總局等八部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)供熱體制改革的意見》，要求各地兩年內(nèi)實現(xiàn)供熱的商品化貨幣化。
作為改革的一條重要原則，將停止由職工所在單位統(tǒng)包的福利用熱制度，改為由居民采暖用戶直接向供熱企業(yè)交納采暖費(fèi)，同時，將實行采暖費(fèi)補(bǔ)貼由“暗補(bǔ)”變“明補(bǔ)”。
所謂“暗補(bǔ)”，就是幾十年來中國城市中一直實行的由職工所在的單位向供熱公司交納供暖費(fèi)。比如1969年從部隊轉(zhuǎn)業(yè)分配到大連市糧食局工作的張恒業(yè)，就一直享受著這份福利。1998年單位房改時，張恒業(yè)花費(fèi)了2萬3千元將所住的那間房子的產(chǎn)權(quán)購買過來，但供暖費(fèi)卻還是由單位承擔(dān)。
這幾乎是北中國大多數(shù)家庭的縮影。在各個城市還沒有大規(guī)模集中供熱的年代里，職工自己燒煤爐取暖，單位每年發(fā)放采暖費(fèi)。到了上世紀(jì)70年代后期，各個城市的集中供熱陸續(xù)發(fā)展之后，住進(jìn)公房的職工的供暖費(fèi)全部由單位提供，自己并不需要花費(fèi)一分錢。
沈陽市供熱管理辦公室副主任侯冰在接受記者采訪時指出，從上世紀(jì)80年代到90年代中期，“基本不存在采暖費(fèi)拖欠的問題，因為企業(yè)的效益都比較好�！备鶕�(jù)侯提供的數(shù)字，那時候沈陽市供暖企業(yè)的收費(fèi)率基本保持在99%以上。
但是這種狀況后來發(fā)生了變化。隨著企業(yè)轉(zhuǎn)軌、改制，從90年代中后期開始，遼寧國有企業(yè)出現(xiàn)大面積虧損，采暖費(fèi)的收取成為每個供暖企業(yè)冬季面臨的最大問題�！鞍l(fā)展到后來，一個供熱企業(yè)能收取到70%的供暖費(fèi)就算是很不錯的了�！边|寧省城鎮(zhèn)供熱協(xié)會秘書長于洪說。而沈陽市一些企業(yè)這個收取比例甚至一度低至60%。
為了償還采暖費(fèi)，一些企業(yè)開始用產(chǎn)品抵押。每個采暖季結(jié)束，不少供熱企業(yè)的院落里堆滿了各式各樣用來抵扣采暖費(fèi)的產(chǎn)品，從毛巾到暖壺，一些供熱企業(yè)甚至不得不開辦商店來出售這些產(chǎn)品以減低拖欠采暖費(fèi)帶來的損失。而根據(jù)沈陽市建委的一份統(tǒng)計，僅僅在沈陽市，歷年來拖欠的采暖費(fèi)用就已經(jīng)達(dá)到了14億元。“收費(fèi)難不但造成供熱企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)困難，也相應(yīng)掩蓋了供熱企業(yè)因管理不善導(dǎo)致成本過高的矛盾，不改顯然是維持不下去了�！边|寧省建設(shè)廳住宅與房地產(chǎn)業(yè)處副處長葉天泉說。
李萬永并不關(guān)心供熱企業(yè)是否虧賬，但他還是從身邊發(fā)生的事情中感到“供熱公司急了”。一天，住在樓下的一戶鄰居收到了法院的傳票，原因是多年欠交采暖費(fèi)被供暖公司起訴到了法院�！斑@家夫妻雙雙下崗，采暖費(fèi)改由自己交納，他們確實交不起，(供暖公司)連這樣的家庭都要起訴，看來是撐不下去了�！�
普通工人或處級干部:兩個家庭的補(bǔ)貼賬本
目前在中國，有40多個供暖改革試點城市。在遼寧，供暖改革的試點城市共14個，其中只有大連、鞍山、朝陽和鐵嶺4個城市已經(jīng)推進(jìn)到出臺了具體的“暗補(bǔ)變明補(bǔ)”的補(bǔ)貼方案。各城市的具體方案不盡相同。
大連的市民張恒業(yè)第一次聽到供暖要進(jìn)行收費(fèi)改革是在2005年9月，陸續(xù)有不少老朋友開始在他面前提到供暖改革的事情，但改什么，怎么改，自己卻一點也摸不準(zhǔn)。“左右不過是要從老百姓口袋里掏錢�！睆埡銟I(yè)當(dāng)時想。多年間的數(shù)次有關(guān)福利的改革結(jié)果，讓張恒業(yè)的第一個反應(yīng)是不信任。
很快，收費(fèi)改革方案通過報紙公布出來。張恒業(yè)按照方案算了算自己的賬，以目前每平米23元的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，他這所56.7平米的房子每個取暖季要向供熱公司交納1304元采暖費(fèi)。
但讓張沒有料想到，新方案同時公布的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)讓自己最后并沒有吃虧。按照這個方案，大連所有的機(jī)關(guān)、企、事業(yè)人員都能享受到與職級相應(yīng)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn):局級140平米、處級105平米、科級85平米、普通工勤人員60平米，以此為依據(jù)，個人承擔(dān)30%，單位承擔(dān)70%。單位要出的這筆費(fèi)用將直接發(fā)放到個人手中。
曾經(jīng)擔(dān)任過大連市飼料公司紀(jì)委書記的張恒業(yè)算起來是個處級干部，他由此可以領(lǐng)到1690元(105×23×70%)。而張在大連紡織廠工作的妻子作為普通工人，則能夠領(lǐng)到966元(60×23×70%)。這樣算下來，交完采暖費(fèi)，張恒業(yè)的家里還能剩余數(shù)百元。張說，自己對這個方案還是較為滿意。
與張恒業(yè)相比，李萬永則沒有這么寬裕，這位工齡超過25年的老工人可以享受到科級標(biāo)準(zhǔn)，這樣他從單位領(lǐng)到了1368元(85×23×70%)。自己的妻子卻因為兩年前被買斷工齡，單位不再負(fù)擔(dān)她的采暖費(fèi)，因此并未能享受到此次補(bǔ)貼。而根據(jù)李目前的住房，他需要向供熱公司繳納1380元，算下來收支基本持平�！拔覠o所謂，不過左手接過來，右手交出去，但你說這不是純粹瞎折騰嗎？”李一邊反問，一邊表達(dá)了對妻子領(lǐng)不到采暖補(bǔ)貼的不滿。
誰是受益者
遼寧省建設(shè)廳住宅與房地產(chǎn)業(yè)處副處長葉天泉卻并不認(rèn)為這是“瞎折騰”，按照葉的說法，從1995年醞釀改革，到2005年改革方案公布，期間種種艱辛，遼寧采暖收費(fèi)制度改革可謂是“十年磨一劍”。
在葉天泉看來，“暗補(bǔ)”變“明補(bǔ)”之后，職工和供熱企業(yè)供需雙方直接見面，企業(yè)收到了錢，職工享受更高的供熱質(zhì)量，而職工單位也可以從復(fù)雜的關(guān)系中脫身而出，完全是一個多贏的局面�！皬陌吧健⒋筮B、鐵嶺、朝陽這些試點城市的效果看，收費(fèi)率提高了，供熱質(zhì)量業(yè)提高了，老百姓的利益也沒有受損�！�
李萬永卻并不愿理會這些理論，“我就關(guān)心自己的利益有沒有受到損害�！彼г拐f。由于采暖補(bǔ)貼收支平衡，這讓李萬永感到此次改革其實并沒有給自己帶來什么變化，而那些單位效益好，雙方都能領(lǐng)到補(bǔ)貼的家庭才是這次改革的受益者。當(dāng)然，作為干部，級別越高，得到的收益也就會更多。
但大連市集中供熱辦公室主任劉愛博卻不這樣看，“改革難免帶來利益分化，但最主要的是看大多家庭是否受益，最困難人群是否有保障，改革是否見到成效�！倍凑账恼f法，在大連，這次改革難得之處就是，這些全都做到了。
他給出了一個測算，根據(jù)大連市建委的統(tǒng)計，大連市目前的戶均居住面積為66平米，按照新方案，一對普通的雙職工按照此次補(bǔ)貼至少可以承擔(dān)起84平米住房面積的采暖費(fèi)用，這樣不但可以完全交納，還略有剩余，而這樣的家庭在大連市占據(jù)了絕大多數(shù)。
而對于單身職工或類似李萬永這樣只有一人領(lǐng)取采暖補(bǔ)貼的家庭，劉愛博說，當(dāng)初之所以訂立70%的補(bǔ)貼比率，而不是夫妻雙方各50%，就是考慮到這部分群體的利益，“從實踐來看，這部分人群基本沒有受損�！�
而那些困難居民，按照大連方案，將可以按照每戶60平米，享受全額補(bǔ)貼，資金由市政府建立的“城市供熱專項保障資金”提供。在大連，困難居民的范圍定在了——城市最低保障居民、無就業(yè)家庭、大齡夫妻雙失業(yè)人員、喪偶且撫養(yǎng)未成年子女的失業(yè)人員、夫妻雙失業(yè)后退休人員共五類人。
“不可能面面俱到，但應(yīng)該享受保障和最需要享受的人群都覆蓋到了�！眲鄄┮愿母锖蟮某尚碛∽C自己的話，大連市供暖改革后兩個月，采暖費(fèi)的收繳率比往年上漲了15%，綜合算下來能夠達(dá)到90%。而到了采暖季結(jié)束，這個比率還會上升�！斑@說明絕大多數(shù)家庭是接受改革，并愿意交費(fèi)的。”
不做“醫(yī)改第二”
一直參與遼寧供暖改革的遼寧省建設(shè)廳住宅與房地產(chǎn)業(yè)處副處長葉天泉也始終關(guān)注著外界評價�！拔覀儾粫龀舍t(yī)改第二。”在看到網(wǎng)絡(luò)上有關(guān)擔(dān)心“熱改”會步“醫(yī)改”后塵的評論后，葉天泉笑著說。
他駁斥了“熱改”只是公務(wù)員和國有企業(yè)人群受益的說法，他表示遼寧這次改革的范圍不但包括國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位，也包括各類經(jīng)濟(jì)形式的企業(yè)。“不論是國營的還是私營的，只要在這個單位工作，就應(yīng)該得到補(bǔ)貼，而且熱價上漲補(bǔ)貼就相應(yīng)上漲。”
葉說，為了防止改革導(dǎo)致困難群體受損，遼寧此次改革專門規(guī)定，對那些經(jīng)濟(jì)效益不好的企業(yè)，凡審批企業(yè)職工工資時，采暖補(bǔ)貼也隨工資一起審批。而特困企業(yè)、倒閉企業(yè)職工的采暖費(fèi)，則由各市建立的供熱專項調(diào)節(jié)資金解決，這項基金不能低于該市采暖費(fèi)總額的30%。
根據(jù)遼寧省建設(shè)廳的官方數(shù)據(jù)，到2005年11月底，遼寧全省累積建立的供熱專項調(diào)節(jié)資金有13.5億元。而沈陽一市則每年達(dá)到1億～1.2億元。另外，從2003年起，遼寧省財政也每年下?lián)?000萬元左右對城市困難群體進(jìn)行補(bǔ)貼。“供暖不能簡單看成一項福利，在北方城市這是生存需要，供暖穩(wěn)定具有政治意義�！比~天泉強(qiáng)調(diào)說。
政府的政策看上去似乎并沒有遺忘那些困難群體。但這也并沒有妨礙李萬永們繼續(xù)發(fā)牢騷。李的妻子得不到補(bǔ)貼、妹妹夫妻雙雙下崗后到處打零工，既夠不上政府的困難居民標(biāo)準(zhǔn)，也沒有固定單位領(lǐng)取補(bǔ)貼，母親還是一如既往地?zé)约禾湾X的煤爐——這是擺在自己眼前最切實的感受。
“對改革有各種看法我們都理解，這也是改革的難處所在�！贝筮B市集中供熱辦副主任王文桐說。他提到改革初自己也曾有過幾個擔(dān)心:一是財政負(fù)擔(dān)加重，改革的成本就會過高;二是企業(yè)支出增加，于是有了借口不給補(bǔ)貼;三是職工領(lǐng)到補(bǔ)貼不去交費(fèi)，供暖企業(yè)還是無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)�！艾F(xiàn)在看這些情況都沒有出現(xiàn)。無論是供熱質(zhì)量還是繳費(fèi)率最終都得到了提高，這說明我們改革的方向是正確的�！�
根據(jù)大連相關(guān)部門的測算，改革后，政府支出(包括事業(yè)單位)與原來基本持平。按照劉愛博的說法，如果加上對困難居民的補(bǔ)貼，政府支出則會“略微上升”。而企業(yè)的支出則基本保持不變，小部分改制企業(yè)和退休職工較多的企業(yè)負(fù)擔(dān)會加重。
那么像買斷工齡人員、企業(yè)改制后的退休人員、下崗但不夠補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的群體，這些人不屬于低保，他們的補(bǔ)貼怎么辦？還有私營企業(yè)職工，如果企業(yè)就是不給補(bǔ)貼，政府如何處罰？
在被問到這些問題時，王文桐承認(rèn)，這都是自己面臨的頭疼事，改革方案還有漏洞�！斑@些都是下一步要解決的重點，但供暖改革只是整個改革的一個小小分支，期望通過供暖改革來解決所有的問題，畢竟是不現(xiàn)實的�！彼f。
大連是遼寧省的一個比較富庶的城市。它可以動用政府的財政來解決低收入者的采暖補(bǔ)貼問題。如果換一個城市，是不是能這樣順利地解決這些問題？人們有理由說出這些疑問。
2005年12月21日，北京供暖管理部門有關(guān)負(fù)責(zé)人在接受《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道》采訪時，將供暖對象分為四類:
第一， 在事業(yè)單位上班的“泛公務(wù)員”隊伍�！鞍笛a(bǔ)”變“明補(bǔ)”對他們影響不大，因為這部分人的采暖補(bǔ)貼依然來自各級財政，十分穩(wěn)妥。
第二， 自收自支的一些企業(yè)和國有控股企業(yè)。從一些試點城市經(jīng)驗來看，基本上補(bǔ)貼取決于企業(yè)當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)效益。
第三， 臨時工等社會自然人。這部分人的福利補(bǔ)貼是含在整體工資中的，取決于用工之前雇傭雙方的協(xié)議。
第四， 失業(yè)人員和破產(chǎn)企業(yè)退休人員等社會救濟(jì)人群，這部分群體的采暖費(fèi)補(bǔ)貼更多地依賴于社會保障。
如果那些自收自支的單位經(jīng)濟(jì)效益不佳;如果那些臨時工等社會自然人的老板不肯給他們供暖補(bǔ)貼;如果失業(yè)人員和破產(chǎn)企業(yè)退休人員的社會保障不能得到保證(據(jù)了解北京針對低保戶暫時還沒有供暖費(fèi)用的補(bǔ)償和配套辦法的出臺)，這種改革，會不會如同去年10月29日在發(fā)改委主辦的“資源價格改革研討會”上一些專家的擔(dān)心，變成了“甩包袱”？
(本刊記者李楊對此報道亦有貢獻(xiàn))
鞍山改革方案與大連改革方案
鞍山市總體以住房分配貨幣化有關(guān)政策規(guī)定的各級、各類人員住房限額標(biāo)準(zhǔn)計發(fā)職工采暖費(fèi)補(bǔ)貼。限額標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)住房面積采暖費(fèi)，個人承擔(dān)15%，其余85%按補(bǔ)貼基數(shù)乘以補(bǔ)貼系數(shù)計算后給予補(bǔ)貼。其中補(bǔ)貼基數(shù)是按照燃煤鍋爐、燃油鍋爐、熱電聯(lián)產(chǎn)供暖以及采用電、燃?xì)夤┡?0元/月，余熱水供暖52元/月計算。補(bǔ)貼系數(shù)則根據(jù)級別、職稱以及家庭狀況計算。
大連方案同樣是以根據(jù)職工的職務(wù)(職稱)確定采暖費(fèi)補(bǔ)貼額。具體補(bǔ)貼計算公式:〔住房面積標(biāo)準(zhǔn)(平方米)×采暖費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)(元/平方米)×70%〕÷12＝月補(bǔ)貼額(元)。其中黨政機(jī)關(guān)公務(wù)人員、社會團(tuán)體、事業(yè)單位人員住房面積標(biāo)準(zhǔn)：局級140平方米，處級105平方米，科級和科級以下85平方米。專業(yè)技術(shù)人員的住房面積標(biāo)準(zhǔn)：正高級職稱比照局級；副高級職稱比照處級；初、中級職稱比照科級。工勤人員的住房面積標(biāo)準(zhǔn)：高級技師比照處級；技師和高級工比照科級；中級以下的工勤人員(含普通工人)工齡滿25年以上的比照科級，不滿25年的按照60平方米的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。企業(yè)和民辦非企業(yè)單位可根據(jù)本單位實際情況，參照本補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)職工代表大會討論后，確定各類人員住房面積標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼額。但每個職工月補(bǔ)貼額不得低于工勤人員最低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。
(來源：《中國新聞周刊》；孫展)
