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　　早先1994年被單獨(dú)立法的《國(guó)家賠償法》此時(shí)也受到指責(zé)，要求修改完善的呼聲不斷，并最終遲至2010年4月才得以修改，精神賠償?shù)膯?wèn)題被寫入該法。

　　單行法導(dǎo)致的各行其是也遭人批評(píng)。曾經(jīng)有段時(shí)期國(guó)家每通過(guò)一項(xiàng)法律、行政法規(guī)，各地相關(guān)管理部門就增加一支執(zhí)法隊(duì)伍，形成了七八頂執(zhí)法“大蓋帽”去管一頂“破草帽”(作為行政相對(duì)人的公民)的局面，有人曾統(tǒng)計(jì)，在有些地方，“大蓋帽”竟然多達(dá)20頂(包括城管、工商、稅務(wù)、環(huán)保、漁政等)。

　　更令人擔(dān)憂的是，由于沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，法院出于自身壓力考慮，對(duì)于一些案件也拒之門外。

　　2001年8月青島考生張?zhí)熘榈热�人向最高人民法院起訴教育部，認(rèn)為教育部《關(guān)于2001年全國(guó)普通高等院校教育招生計(jì)劃》根據(jù)不同地域范圍對(duì)招生人數(shù)做了不同限定，導(dǎo)致不同地區(qū)間分?jǐn)?shù)標(biāo)準(zhǔn)差異巨大，侵犯了原告平等受教育權(quán)。但法院對(duì)此不予受理。關(guān)于抽象行政行為的審查陷入一種尷尬的境地。

　　統(tǒng)一立法，迫在眉睫

　　“《行政處罰法》規(guī)定吊銷許可證和執(zhí)照的處罰要聽證，但行政機(jī)關(guān)的對(duì)策是把‘吊銷’都變成‘注銷’或者‘撤銷’，這樣就不用聽證了，以此規(guī)避法定程序�！�

　　中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德認(rèn)為，制定諸如《行政處罰法》《行政許可法》等單行程序立法的弊端是只能分別適用于某一類行為，無(wú)法適用于所有的行政活動(dòng)。針對(duì)行政機(jī)關(guān)靈活的規(guī)避法律行為，僅靠補(bǔ)漏洞式的立法發(fā)揮不了作用。

　　行政執(zhí)法中非法搜集證據(jù)的現(xiàn)象比比皆是，并引發(fā)悲劇。2009年，上海市民孫中界遭“釣魚持法”，為證清白自剁手指。其后，各地“釣魚執(zhí)法”案例陸續(xù)浮出水面。

　　“按照基本的法律原則，非法搜集的證據(jù)不能作為執(zhí)法的依據(jù)，但由于《行政程序法》一直沒有出臺(tái)，釣魚執(zhí)法的手段也因此被政府部門借口沒有被明令禁止而使用。”姜明安表示。

　　西方法治國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，聽證程序?qū)崬樾姓�程序建設(shè)的核心所在。在決策中引入聽證，將能夠有效地減少錯(cuò)誤決策和腐敗。

　　2001年10月，東南大學(xué)教師施建輝和顧大松狀告南京市規(guī)劃局違法批準(zhǔn)中山陵管理局在紫金山最高峰頭陀嶺建設(shè)破壞景觀的“觀景臺(tái)”。中山陵管理局解釋，觀景臺(tái)為江蘇省氣象局高水平觀測(cè)站，建設(shè)的時(shí)候只考慮了觀測(cè)效果，而沒考慮景觀問(wèn)題。在各方反對(duì)意見中，南京市政府最終決定拆除觀景臺(tái)。

　　2007年的廈門PX項(xiàng)目風(fēng)波，由于事先沒有進(jìn)行充分的聽證，數(shù)千名激憤的廈門市民以“散步”的名義，上街游行抗議，最終迫使該項(xiàng)目遷建他處。

　　現(xiàn)實(shí)表明，“一方面政府官員對(duì)單行法有著規(guī)避的天然沖動(dòng)和能力，另一方面，基本的程序法原則沒有統(tǒng)一的程序規(guī)定而被擱置，越來(lái)越多的問(wèn)題表明，《行政程序法》的出臺(tái)已經(jīng)迫在眉睫�！瘪R懷德說(shuō)。

　　2000年前后，行政法學(xué)界掀起推動(dòng)《行政程序法》立法的熱潮，先后出現(xiàn)了三部影響力較大的學(xué)者試擬稿，分別為姜明安執(zhí)筆起草的北大版本，時(shí)任最高人民法院行政庭庭長(zhǎng)江必新起草的《重慶市行政程序暫行條例》(試擬稿)，以及行政立法研究組起草的版本。

　　三部試擬稿各有特色。據(jù)姜明安回憶，當(dāng)時(shí)逢研討會(huì)必談行政程序法，但沒有具體的討論模本，更多的是務(wù)虛，沒有針對(duì)性。因此他個(gè)人起草了一部試擬稿供學(xué)術(shù)界討論。

　　而行政立法研究組的版本更多體現(xiàn)集體智慧的成果。馬懷德介紹說(shuō)，2000年前后，行政立法研究組在天津開發(fā)區(qū)開會(huì)，討論《行政程序法》的主要問(wèn)題，全國(guó)人大法工委相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)亦參加了該會(huì)議。

　　江必新版本則有重慶市地方特色。江必新設(shè)想，中央立法阻力太大，能否先在地方試點(diǎn)？他提出“先地方后中央”的立法思路，該思路在后來(lái)的《湖南省行政程序規(guī)定》中得到體現(xiàn)。

　　在幾部版本中，行政程序依法、公開、平等、比例、誠(chéng)信等基本原則受到普遍關(guān)注。行政決策的規(guī)范、行政執(zhí)法的證據(jù)制度等亦被納入其中。

　　起草試擬稿之外，單以行政程序法為主題的大型研討會(huì)不下數(shù)十場(chǎng)，其中在德國(guó)和美國(guó)針對(duì)《行政程序法》立法征求意見的研討會(huì)就有多次，姜明安至今還保留著當(dāng)時(shí)的邀請(qǐng)函和國(guó)外學(xué)者提交的研究報(bào)告，“國(guó)外的學(xué)者很認(rèn)真，逐條對(duì)我們的試擬稿提出意見”。

　　比如在美國(guó)斯坦利·盧布曼(Stanley Lybman)教授提交的評(píng)論中，記者看到，“建議增加一些闡釋特定條文中語(yǔ)詞和術(shù)語(yǔ)含義的實(shí)例”，認(rèn)為“這會(huì)有助于我們了解起草者的意圖”。

　　在各方推動(dòng)之下，2003年十屆全國(guó)人大常委會(huì)將《行政程序法》列入立法計(jì)劃第二類“研究起草、成熟時(shí)安排審議的法律草案”之中。

　　2004年11月24日，全國(guó)人大法工委在京郊運(yùn)河苑度假村召開“行政程序法研討會(huì)”，行政立法研究組正式向法工委提交了《行政程序法(試擬稿)》。據(jù)知情人士透露，按當(dāng)時(shí)情形看，《行政程序法》在一定的期限內(nèi)提交審議似成順理成章之事。

　　但風(fēng)云突變。2008年十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法計(jì)劃將《行政程序法》從計(jì)劃中刪去。

　　全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)副主任委員陳斯喜在接受《中國(guó)新聞周刊》記者采訪時(shí)不無(wú)遺憾地表示，此后《行政程序法》的立法工作處于停滯狀態(tài)。

　　被立法計(jì)劃刪去的背后是阻力重重�！靶姓�機(jī)關(guān)特別是實(shí)權(quán)部門本身對(duì)行政程序的抗拒、不認(rèn)同是重要原因，沒有人愿意主動(dòng)給自己套上枷鎖�！瘪R懷德認(rèn)為，“權(quán)力的規(guī)范很多時(shí)候都是被迫的，必然伴隨著抵制�！�

　　抵制的方式多種多樣，比如忽視法律的存在。《湖南省行政程序規(guī)定》明文規(guī)定非法搜集的證據(jù)不得作為執(zhí)法依據(jù)，湖南湘潭仍“釣魚執(zhí)法”，而湘潭市城市管理行政執(zhí)法局對(duì)媒體表示這種情況“出于正常執(zhí)法的需要，沒有什么不妥”。

　　2002年行政程序法立法項(xiàng)目課題組針對(duì)中央行政機(jī)關(guān)的調(diào)研報(bào)告中，對(duì)諸多程序不合理之處批評(píng)頗多。某部委行政程序中涉及的問(wèn)題包括行政審批太多、收費(fèi)過(guò)高等在內(nèi)的九大項(xiàng)。推行行政程序改革必然招致諸多阻力。

　　另一種抵制方式是，直接反對(duì)立法。行政強(qiáng)制是《行政程序法》中的重要規(guī)制內(nèi)容，20年前開始起草，到目前立法機(jī)關(guān)進(jìn)行三審的情況下仍無(wú)法出臺(tái)。

　　“這部法律爭(zhēng)議之大令人難以想象，各種利益交織。單就強(qiáng)制主體來(lái)說(shuō)，基本的常識(shí)是決定、裁決和執(zhí)行不能由同一個(gè)部門作出，裁執(zhí)應(yīng)該分離。但現(xiàn)實(shí)往往如此，比如這些年引發(fā)民怨的拆遷，經(jīng)常是政府部門決定、裁決、執(zhí)行自己都完成了，沒有起碼的最低限度的制約。”姜明安有些無(wú)奈。

　　姜明安認(rèn)為，“在拆遷中，對(duì)程序稍作改動(dòng)就不至于發(fā)生像自焚這樣的悲劇，比如政府作出拆遷決定，公民如果不服可以到法院去告，由法院裁決。在法院裁決之前政府部門不得強(qiáng)拆。但目前在政府、法院或者政府不同部門之間配置強(qiáng)制權(quán)力，爭(zhēng)議都很大，無(wú)法達(dá)成共識(shí)。”

　　在公安機(jī)關(guān)的強(qiáng)制措施中也是如此，由于裁執(zhí)都由公安部門決定，超期羈押屢禁不止。國(guó)外的做法是由法官簽發(fā)人身保護(hù)令，命令將被拘押之人交送至法庭，以決定該人的拘押是否合法。

　　一位長(zhǎng)期在全國(guó)人大常委會(huì)法工委擔(dān)任要職的官員私下透露，即便在立法機(jī)關(guān)內(nèi)贊成搞《行政程序法》的人士當(dāng)中，也擔(dān)心“法律搞出來(lái)之后，如果行政部門抵制，將降低法律在民眾心目中的威信”。

　　利益的博弈是阻撓立法推進(jìn)的重要因素。德國(guó)學(xué)者在給姜明安的“中國(guó)未來(lái)行政程序法結(jié)構(gòu)”的建議意見中，提出為減少立法阻力，應(yīng)將能給所有參與立法的團(tuán)體(公民、公務(wù)員等)帶來(lái)的好處一一展示并公之于眾，以取得支持。

　　湖南的官員以及行政法學(xué)界普遍認(rèn)為，行政程序立法從湖南破冰，與周強(qiáng)的推動(dòng)有著重要關(guān)系。周強(qiáng)畢業(yè)于西南政法學(xué)院法律專業(yè)，此背景被普遍認(rèn)為是周強(qiáng)主政湖南后重視政府依法行政的原因。

　　主要領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)力推進(jìn)立法，在世界范圍內(nèi)不泛先例，并產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。被載入史冊(cè)的《法國(guó)民法典》又稱《拿破侖法典》，該法典草案審議的全部107次會(huì)議中，拿破侖本人親自主持其中55次，使這部備受贊譽(yù)的法典打上拿破侖烙印。

　　有專家由此認(rèn)為，若有相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)重視并推動(dòng)，《行政程序法》的出臺(tái)或可提速。

　　相關(guān)官員告訴記者，溫家寶總理日前講話強(qiáng)調(diào)行政程序立法，背后有著深刻的根源：第一，去年引起廣泛質(zhì)疑的“釣魚執(zhí)法”事件涉及行政程序中的證據(jù)問(wèn)題，可通過(guò)行政程序立法解決。其次，湖南的行政程序改革不僅沒有成為行政的負(fù)擔(dān)，反而促進(jìn)了政府公信力和行政效率。

　　按照全國(guó)人大立法計(jì)劃，2010年將形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。但有觀點(diǎn)認(rèn)為，在民法、刑法、行政法各類基本法律中，獨(dú)缺作為行政法基本法的《行政程序法》，該法的出臺(tái)，方是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的收官之作。 ★