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重塑公務(wù)員價(jià)值體系 公務(wù)員法能否打破官本位?

2005年01月11日 09:17

  (聲明:刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))

  《公務(wù)員法》被寄望于能打破官本位,為公務(wù)員們設(shè)計(jì)多個(gè)上升通道,從而重塑中國公務(wù)員的價(jià)值體系

  如果順利的話,《中華人民共和國公務(wù)員法》可能在2005年上半年獲得通過,中國人事科學(xué)院院長王通訊對本刊表示。

  2004年12月25日,《中華人民共和國公務(wù)員法(草案)》在十屆全國人大常委會第十三次會議上首次提交審議。據(jù)王介紹,一般情況下,法律草案進(jìn)入程序后需要經(jīng)過一讀、二讀,綜合各方意見,每輪討論間隔至少2個(gè)月。

  該草案早在2000年8月開始醞釀,多次修改,此次送交全國人大常委會討論的是第13稿。如獲通過,《公務(wù)員法》將取代1993年8月由國務(wù)院制定的《國家公務(wù)員暫行條例》。

  當(dāng)年參與《暫行條例》起草的北京大學(xué)法學(xué)教授姜明安對本刊表示,在暫行條例頒布的1993年,市場經(jīng)濟(jì)剛剛初有框架。如今市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展極其需要一個(gè)廉政、高效的政府與之匹配,而這必須建設(shè)一支好的公務(wù)員隊(duì)伍。將條例上升為法律,有利于公務(wù)員隊(duì)伍的管理,有利于建設(shè)法治國家。

  據(jù)報(bào)道,2003年的公務(wù)員總數(shù)達(dá)到500多萬。而《草案》中將公務(wù)員的范圍擴(kuò)大,除了各級行政機(jī)關(guān),還將中國共產(chǎn)黨中央和地方以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道組織的機(jī)關(guān)、各級人民代表大會及其常務(wù)委員會機(jī)關(guān)、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機(jī)關(guān)、各級審判機(jī)關(guān)以及各級檢察機(jī)關(guān)的工作人員都劃為公務(wù)員范圍。以此初步估算,公務(wù)員人數(shù)將達(dá)到1000萬左右。

  如此龐大的公職人員群體,急需一部法律明確他們的權(quán)責(zé)和利益。中國政法大學(xué)公共管理學(xué)院教授劉俊生對本刊表示,公務(wù)員法是僅次于憲法的重要法律之一,盡管90年代已經(jīng)出臺了《法官法》和《檢察官法》,但多年來的干部管理主要還是依靠紅頭文件進(jìn)行。

  當(dāng)官不是唯一理想

  《公務(wù)員法(草案)》中引人關(guān)注的變化是對職務(wù)職級的規(guī)定。

  在西方的文官法中,分類制度是最基礎(chǔ)的部分。有了這個(gè)基礎(chǔ),錄用、考試、培訓(xùn)、工資待遇和考試考核等規(guī)定才能施行。嚴(yán)格科學(xué)的分類是保障公務(wù)員制度高效運(yùn)行的基礎(chǔ)。

  《草案》中對職務(wù)職級的橫向規(guī)定有了突破,除了沿襲暫行條例中將公務(wù)員職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)外,同時(shí)規(guī)定,可以在非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)中設(shè)置專業(yè)技術(shù)職務(wù)和行政執(zhí)法職務(wù)。

  公務(wù)員隊(duì)伍中專業(yè)人才的流失近年有上升勢頭。人事部對1998至2002年21個(gè)部委抽查的結(jié)果表明,流失本科以上公務(wù)員1039人,占同等學(xué)歷公務(wù)員總數(shù)的8.8%,經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)等部門流失的尤其多。

  國家行政學(xué)院公共管理教授劉旭濤接受采訪時(shí)指出,新規(guī)定主要是為了起到激勵(lì)的作用,以期留住一部分專業(yè)人才。另一方面,職位職級的設(shè)計(jì),有利于淡化官本位,改變現(xiàn)在基本只有職位這一單一途徑的格局,使得公務(wù)員勿需單憑當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)一途來實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值。比如,翻譯、財(cái)務(wù)、計(jì)算機(jī)等專業(yè)人才,就可以在質(zhì)檢、商檢等機(jī)關(guān)找到發(fā)揮自己專長的合適崗位,并獲取合理報(bào)酬。

  專家們表示,雖然有了原則性規(guī)定,但這個(gè)分類應(yīng)該更豐富、更專業(yè)化。目前,專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類的適用范圍、職務(wù)層次和職務(wù)名稱在《草案》中還未劃分,而是交給中央一級公務(wù)員綜合管理部門規(guī)定。而且,公務(wù)員職級與職務(wù)的對應(yīng)關(guān)系,這次也沒列出,而是交由國務(wù)院作進(jìn)一步規(guī)定。

  參看《暫行條例》的規(guī)定,公務(wù)員的級別分為15級,這是“按照所任職務(wù)及所在職位的責(zé)任大小、工作難易程度以及國家公務(wù)員的德才表現(xiàn)、工作實(shí)績和工作經(jīng)歷確定”。據(jù)劉俊生介紹,在條例施行的11年中,辦事員的級別上升一般是3~5年一級,按照工作20年計(jì)算,到退休時(shí)能提升4~7級。但如果從科長提至處長,一下子會提高2~3級。這樣的規(guī)則,自然會刺激公務(wù)員去爭取擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

  《草案》中指出,“職務(wù)與職級是確定公務(wù)員工資及其他待遇的依據(jù)”。北京市2004年進(jìn)行了被稱為“3581”的工資薪酬改革。改革后,科級、處級、局級的月薪約能達(dá)到3000、5000和8000元。其間可見,公務(wù)員的工資待遇和領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的關(guān)系更加密切,而職級之間的工資差別很小,一個(gè)級別之間最多相差幾十元。

  因此,如何確立待遇與職務(wù)、職級間的關(guān)聯(lián),是一個(gè)關(guān)鍵的設(shè)計(jì)。這次將非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)更加細(xì)化為專業(yè)技術(shù)職務(wù)和行政執(zhí)法職務(wù)是一個(gè)好的趨向,是分類專業(yè)化的體現(xiàn)。劉旭濤提醒說,在細(xì)化的設(shè)計(jì)中應(yīng)該為公務(wù)員設(shè)計(jì)多個(gè)上升通道,而不只是當(dāng)官一途,如果不能將非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的分工專業(yè)化,不能在對各類公務(wù)員的薪酬合理設(shè)計(jì),公務(wù)員們還是只對領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)趨之若鶩。

  因此,在某種意義上,以職務(wù)職級的設(shè)置為出發(fā)點(diǎn),人們期望《公務(wù)員法》能打破官本位,重塑中國公務(wù)員的價(jià)值體系。

  做領(lǐng)導(dǎo)還是做業(yè)務(wù)?

  當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)還是干業(yè)務(wù)?對于中國的公務(wù)員來說,這似乎是不言自明的選擇。但這正是中國公務(wù)員制度的誤區(qū)。

  在一些國家,為了保持公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定性,逐漸形成了政務(wù)類和業(yè)務(wù)類兩種公務(wù)員。政務(wù)類代表執(zhí)政者的意志,業(yè)務(wù)類則忠于專業(yè)。政務(wù)類的公務(wù)員盡管其地位高、薪酬高,但任期短,而且政務(wù)類公務(wù)員的入口是開放的,各界人士都能參與到政府管理中來。美國前總統(tǒng)里根是演員出身,而現(xiàn)在就任加州州長的施瓦辛格更是著名的動(dòng)作影星。

  相比之下,業(yè)務(wù)類公務(wù)員則不隨政局而變化,非常穩(wěn)定,一般都是終身制,其進(jìn)入通常需要更為嚴(yán)格的錄用程序。這有助于保持公務(wù)員隊(duì)伍的專業(yè)水準(zhǔn)和穩(wěn)定性。

  “盡管我們和西方國家政治制度不同,但施行政務(wù)和業(yè)務(wù)的分類仍然是好的改革方向!眲⑿駶f。

  目前,進(jìn)入政務(wù)管理的渠道主要是先進(jìn)入公務(wù)員序列,然后依序提升做領(lǐng)導(dǎo),幾乎沒有其他途徑。比如,雖然民營企業(yè)家可以通過選舉等多種方式,擔(dān)任各級人大代表或政協(xié)委員,但仍然難以在行政機(jī)關(guān)進(jìn)入管理高層。這使得公務(wù)員隊(duì)伍趨于封閉,難以從社會各界吸引各類人才。

  專家指出,在業(yè)務(wù)類公務(wù)員內(nèi)部的分類也應(yīng)該更為細(xì)化。國外一般分有普通公務(wù)員和高級公務(wù)員。例如,一個(gè)有著專業(yè)知識背景的博士可以直接申請做高級公務(wù)員。而在中國,博士也要從低層公務(wù)員做起,盡管可以在待遇等方面做一些補(bǔ)償,但對高級人才仍然缺乏吸引力。

  相對而言,中國的分類還處于最初的簡單劃分階段。據(jù)劉俊生介紹,劃分界限不明顯,各機(jī)關(guān)之間的職位分工不清,權(quán)責(zé)不清,經(jīng)常導(dǎo)致扯皮推諉,而這就需要將來出臺《職位說明書》這類的細(xì)則。

  劉旭濤也認(rèn)為,這次送交的《草案》中關(guān)于職務(wù)職級的5條規(guī)定只是一個(gè)大致框架,出現(xiàn)了大專業(yè)化劃分的趨勢,但距離更為根本的變革還較遠(yuǎn)。

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